Biurokratija, jos vaidmuo dabartinėje valstybėje
Biurokratija, jos vaidmuo dabartinėje valstybėje
Planas
Įvadas
1. M. Vėberio biurokratijos modelis
1.1 Biurokratijos pranašumai
1.2 Biurokratijos charakteristika
1.3 Biurokratinio mechanizmo pastovumas
2. Biurokratija ir biurokratai: neigiamas požiūris
3. Biurokratai ir jų asmeniniai interesai
Pabaiga
Naudotos literatūros sąrašas
Įvadas
Biurokratija kaip valstybės valdžios organizavimo būdas yra
pastaruoju metu labiausiai paplitusi pasaulyje – ir demokratinėse, ir
totalitarinėse valstybėse.
Biurokratijos principus ir pageidaujamas valdininkų – biurokratų –
savybes dar šio amžiaus pradžioje aptarė vokiečių sociologas M. Vėberis (M.
Weber). Tačiau panašu, kad jo minėti principai liko nnevisiškai ar ne visur
įgyvendinti arba neužtikrina objektyviai priimtino valdymo. Todėl
biurokratijos tyrinėjimai dabar apima ne tiek idealų biurokratijos modelį,
kiek – pripažįstant biurokratinėsvaldymo organizavimo formos pranašumus –
jos trūkumus ir apskritai įvairias biurokratijos formas bei biurokratų kaip
ypatingos valdininkų grupės interesus. Taigi pats terminas „biurokratija“
gali reikšti ir teigiamą, bene vienintelį priimtiną šiuolaikinės valstybės
valdymo organizavimo būdą, ir neigiamą, dažniau vartojamą buitine prasme,
biurokratijos kaip niekam neatsakingų valdininkų valdžios apibūdinimą.
Taigi šioje apžvalgoje ir bus parodyta, kokią biurokratiją matė ir
norėjo matyti jos teoretikas M. Vėberis, ir kokią ją mato kai kurie
dabartiniai tyrėjai.
1. M. Vėberio biurokratijos modelis
1.1 Biurokratijos pranašumai
Šio šimtmečio pradžioje M. Vėberis pastebėjo, kad biurokratija yra
jau vien techniškai pranašesnė už kitas iki tol buvusias valdymo
organizavimo formas „taip, kaip gamyba, pasitelkiant mašinas, už
nemechaninę gamybą“ . JJis atskyrė politikų ir valdininkų valdymą ir parodė,
kad jų interesai priešingi: valdininkas siekia sąžiningai įvykdyti bet
kokį, net prieštaraujantį jo įsitikinimams įsakymą, tuo
įgyvendindamas valstybinę valdžią, o politikas remiasi asmenine
atsakomybe už jo siūlomus ar priimamus sprendimus. Taigi valdininkas turi
atlikti savo pareigas sine ira et studio – nepiktai ir bešališkai. Kuo
labiau dehumanizuojamas, išvalomas nuo „nesuskaičiuojamų“ dalykų
biurokratinis valdymas, tuo jis labiau priimtinas šiuolaikinėmis sąlygomis.
Pagrindiniai biurokratinio valdymo pranašumai, pasak Vėberio, yra
šie: tikslumas, greitis, dalyko žinojimas, tęstinumas, diskretiškumas,
griežta subordinacija, trinties, materialinių ir personalinių kaštų
mažėjimas, stabilumas, patikimumas, disciplinos griežtumas. Biurokratinis
valdymas pranašus dar ir tuo, kad jis gali atlikti bet kokius valdymo
veiksmus ir gana intensyviai. Biurokratinio valdymo rezultatai
„suskaičiuojami“, juos galima prognozuoti. Tuo jis pranašesnis už
kolegialųjį (labai lėtas, susijęs su nuolatiniais konfliktais ir kompromisų
ieškojimu, priklausomas nuo lyderių ar „viršūnių“) ar garbės pareigūnų
(neturi tęstinumo, yra gana mėgėjiškas, todėl didina ne tiek ekonominius
kaštus, kiek praradimus dėl netikslumų ir atidėliojamų sprendimų) valdymą.
Įdomu, kad būtent privataus, didelių mastų verslo valdymą M.
Vėberis laiko „neprilygstamu griežtos biurokratinės struktūros pavyzdžiu“.
Šiuolaikinėje visuomenėje pirmiausiai kapitalistinei rinkos ekonomikai
reikia tikslaus, nedviprasmiško ir, svarbiausia, kiek įmanoma greitesnio
valdymo mechanizmo. Modernios komunikacijos priemonės informaciją skelbia
labai greitai, todėl verslui taip pat privalu kuo greičiau į ją reaguoti.
Per optimalų laiką reaguoti, tvirtina M. Vėberis, paprastai gali tik
biurokratinė organizacija.
Taigi šiuolaikinėje visuomenėje esti ttik du pasirinkimo variantai:
biurokratija ir diletantizmas. Tačiau pats biurokratinis valdymas efektyvus
gali būti tik tada, kai valdininkui darbas biurokratinėje struktūroje yra
pagrindinis ar bent jau prioritetinis užsiėmimas.
1.2 Biurokratijos charakteristika
Viena iš pagrindinių biurokratinės valdymo organizavimo formos
sąlygų yra, pasak Vėberio, oficialios ir fiksuotos įstatymais ar
taisyklėmis jurisdikcijos principas. T. y. biurokratiškai valdomai
struktūrai reikalingos valdininkų pastangos paskirstomos kaip oficialios
pareigos, o galia leisti įsakymus (naudoti prievartą), vykdant šias
pareigas, yra griežtai ribojama. Valdymo struktūrą idealiu atveju sudaro
individualūs pareigūnai, todėl Vėberis vadina tokią valdymo organizavimo
formą „monokratija“.
Kaip tik jurisdikcijos principo M. Vėberis pasigenda tradicinėse
visuomenėse: „Nuolatinė ir vieša valdžia su fiksuota jurisdikcija yra ne
istorijos taisyklė, bet veikiau išimtis“ . Šitaip suprantama biurokratija
išsivystė tik moderniosiose bendruomenėse – vyriausybėse, išsiplėtojus
kapitalizmui – privačiame versle, armijose, politinėse partijose, interesų
grupėse ir kitur. „Biurokratinės administracijos vystymasis ir nuolatinis
plėtimasis [.] yra ne kas kita, kaip moderniosios Vakarų visuomenės
pagrindas“,- teigia M. Vėberis. Kartu jis pripažįsta, kad stabilios,
griežtos, intensyvios ir prognozuojamos administracijos poreikį sukūrė
socializmo vystymasis.
Valdininko pareigoms egzistuoja laisvas konkursas, į jas priimami
tik asmenys, turintys tinkamą pasiruošimą (taigi skiriami, o ne renkami –
tarp renkamų pareigūnų negali būti hierarchijos), be to, jiems nuolat
teikiama informacija, kaip geriau vykdyti savo pareigas ir naudotis
teisėmis. Jie lieka asmeniškai laisvi, ir paklūsta aukštesnių pareigūnų
sprendimams tik pagal savo oficialius įsipareigojimus. Jei kompetencija yra
nesusieta su aasmeniu, tačiau pats asmuo nėra laisvas, M. Vėberis siūlo
vartoti terminą „patrimonialinė biurokratija“.
Kita biurokratinio valdymo savybė yra hierarchijos principas.
Subordinacija pagrįstoje sistemoje žemesniųjų valdininkų sprendimais
nepatenkintiems valdomiesiems paliekama teisė apskųsti jų darbą aukštesnėms
institucijoms. Tačiau tai nereiškia, kad aukštesnė institucija turi vykdyti
žemesniosios funkcijas – M. Vėberis net pastebi taisyklę, kad jei jau kuri
nors institucija yra įkuriama, ji ir toliau egzistuos ir bus perimta kito
valdininko. Be to, biurokratinėje hierarchijoje aukščiausią postą būtinai
užima asmuo, kuris yra bent jau nevisiškai biurokratiškas (tačiau jo
kompetenciją taip pat griežtai riboja įstatymai ir taisyklės) – išrinktas,
pasisavinęs postą arba gavęs jį paveldėjimo keliu. Kitaip sakant,
biurokratijos kategorija apibūdina kontrolės (valdymo) įgyvendinimą tam
tikro administracinio personalo priemonėmis.
Šiuolaikinėje kontoroje viskas pagrįsta rašytiniais dokumentais,
todėl, natūralu, atsirado daugybė raštininkų ir kitokių pavadinių.Aktyviai
įsitraukusių į viešąjį padalinį valdininkų ir jų darbo priemonių visumą
Vėberis vadina „biuru“, o dirbančių privačioje įmonėje – „ofisu“. Jame
dirbantys valdininkai turi būti rofesionalūs.
Biuro taisyklės daugmaž stabilios ir nuodugnios, o šių taisyklių
(ypač jurisprudencijos, administracinių padalinių arba verslo vadybos)
žinojimas ir yra techninis valdininko pasirengimas. Moderni civilinės
tarnybos organizacija atskiria biurą nuo privataus valdininkų gyvenimo, nes
valdininkas, dirbdamas biure, naudojasi visuomenės lėšomis ir įranga. Tai
tinka ir verslo įmonei, ir netgi jos vadovui: čia taip pat atskiriamos
lėsos, skiriamos verslui (jo vystymui) ir paties verslininko gaunamos
pajamos. Iš kitos pusės, valdininkas privalo ddirbti visiškai atskirtas nuo
administraciją nulemiančių sąlygų ir nesisavindamas savo posto.
Dar vienas reikalavimas valdininkui yra dirbti ne tiek, kiek
reikalauja susitarimas ar taisyklės, o tiek, kiek reikia įgyvendinti
užduotį. Už tai jam turi būti fiksuotai atlyginama pagal vietą
biurokratinėje hierarchijoje bei jo atsakomybę. Be to, valdininkas visuomet
gali atsistatydinti, o jo darbdavys atleisti valdininką gali tik tam
tikromis griežtai nustatytomis aplinkybėmis. Taigi biurokratinis aparatas
sudaro galimybes kilti karjeros laiptais; tokį procesą lemia aukščiau
esančių valdininkų sprendimas. Šitoks valdymo organizavimas, teigia M.
Vėberis, atskiria valdininkų asmeninius ir viešuosius interesus. Vis dėlto
kai kurie vėlesni tyrinėtojai mano, kad šis asmeninių ir viešųjų interesų
atskyrimo principas nėra pakankamas ir juolab retai pastebimas praktikoje.
Pasak Vėberio, tai, kad valdymas apsiriboja vien taisyklėmis, yra
esminis modernaus valdymo požymis: valstybinei valdžiai suteikta galia
tvarkyti tam tikrus reikalus neleidžia „biurui“ valdyti kiekvieną konkretų
atvejį reglamentuojančiais sprendimais, kaip būdavo patrimonialistinėje,
privilegijomis pagrįstoje visuomenėje, bet tik išleisti bendrąsias
taisykles.
Valdininkų žinių kriterijus lemia tai, kad biurokratija laikoma
racionaliu valdymo būdu. Be to, biurokratijos dominavimą užtikrina ne vien
valdininkų techninės žinios ir pasirengimas vykdyti savo pareigas, bet ir
patyrimas savo poste – specialių ir reikalingų dokumentų žinojimas. Iš
kitos pusės, šitaip sumažinamas administracijos vadovo – dažnai renkamo –
vaidmuo ir netgi nužgožiama demokratija.
Biurokratijos dominavimas turi du svarbius požymius: slaptumą ir
formalizmą. Biurokratinė administracija visąlaik siekia veikti slapta, kad
apsaugotų savo žinias
ir veiksmus nuo kritikos. Biurokratijos veiksmų
slaptumas padeda ne tik apsaugoti, bet ir išlaikyti ar net išplėsti į išorę
nukreiptus jos interesus. Tačiau biurokratija siekia slpatumo ne vien
gindama savo interesus, t. y. sąmoningai, bet dažnai ir instinktyviai.
Kartais galima stebėti biurokratijos bei piliečių rinktų atstovų
(parlamento) susidūrimus, kai parlamentas, pasitelkęs savo ekspertus ir
veikiamas interesų grupių, stengiasi sukurti savo techninės informacijos
šaltinius. Taigi biurokratų interesus atitinka mažai informuotas ir todėl
mažai galintis nuspręsti parlamentas.
Kartu valdininkų interesas yra užtikrinti kuo saugesnę savo
poziciją, todėl stengiamasi spręsti kuo mmažiau nukrypstant nuo taisyklių, o
tai, teigia Vėberis, kai kuriais atvejai gali būti netgi palanku valdomiems
piliečiams.
M. Vėberis mano, kad dar labiau negu parlamentas nuo biurokratijos
poveikio yra neapsaugotas absoliutus monarchas, nes vienintelė institucija,
kuria jis remiasi, yra biurokratinė administracija. Perėjimas prie
konstitucinės vyriausybės taip pat lydimas biurokratinės valdžios didėjimo,
nes visi sprendimai, prieš patekdami monarchui, turi būti koncentruojami
biurokratinės struktūros vadovo (ministro pirmininko) rankose. Apskritai,
konstitucinės monarchijos atveju egzistuoja trys potencialūs priešininkai:
monarchas, parlamentas ir biurokratija. Vis dėlto šiuo atveju monarcho
pozicija valdininkijos atžvilgiu stipri kaip jokioje kitoje istorinėje
valdžios formoje, nes jam suteikta teisė oficialiai keisti nepriimtinus
pareigūnus.
1.3 Biurokratinio mechanizmo pastovumas
Toks biurokratijos mechanizmas yra, galima sakyti, nesugriaunamas:
tai galima paaiškinti ir išorinėmis, ir vidinėmis priežastimis. M. Vėberis
teigia, kad tie, kas nusprendžia atsilaikyti prieš biurokratinio valdymo
sprendimus, turi susijungti į ssavo organizaciją, o ji lygiai taip pat tampa
biurokratinė. Pačioje biurokratinėje organizacijoje polinkis atsilaikyti
prieš griaunantį išorės poveikį yra objektyvus ir materialus, tačiau savo
esme idealistinis. M. Vėberis lygina biurokratinę administraciją su
nesustojančiu mechanizmu, kuriame paprastas valdininkas tėra tik
sraigtelis, negalintis nei jo sustabdyti, nei paleisti. Todėl jis yra
susietas su kitomis to socialinio mechanizmo dalimis, o jų visų siekis yra
matyti šį mechanizmą judantį ir taip įgyvendinantį visuomenės poreikius.
Kadangi visuomenės gerovė vis labiau priklauso nuo biurokratinių
organizacijų (ypač kapitalistinėse bendrovėse), idėjos atsisakyti
biurokratijos atrodo vis labiau utopiškos.
Be to, Vėberis teigia, kad biurokratija yra gyvybinga ir gali
atkurti savo veiklą tada, kai į ją buvo pasikėsinta, nes tokia savybė yra
viena pagrindinių biurokratijos techninio žinojimo dalių. Tačiau čia jis
mato dar vieną, dabartiniu požiūriu pavojingą, fenomeną. Kadangi
biurokratijos mechanizmas yra objektyviai neišvengiamas, be to,
biurokratinis valdy*mas, skirtingai nuo feodalinio, nėra susietas su
personalijomis – ir su aukščiausio posto turėtojo asmeniu – jį galima
lengvai priversti dirbti kiekvienam, kuris žino, kaip įgauti biurokratinio
aparato kontrolę. Taigi priešas, okupavęs valstybę, teturi pakeisti keletą
svarbiausių vadovų, o vi-sas biurokratinis aparatas tęs veiklą, nes ji
atitiks visų, ir priešo, interesus. Biurokratinė struktūra, rašo M.
Vėberis, išsilaikė Prancūzijoje nuo Pirmosios imperijos, tuo vis labiau
mažindama technines revoliucijos kaip naujų valdžios organizacijų sukūrimo
būdo galimybes, taigi visas revoliucijas biurokratinė valdymo struktūra
pakeitė perversmais.
Vis dėlto tai, kad biurokratija neišvengiama, tiesiogiai nenurodo
jos reikšmės, lygiai kaip ir tai, kad kadaise buvo neišvengiama vergovė
nereiškia, kad vergai buvo labai reikšmingi.. Kiekvienu atveju
biurokratijos vaidmenį reikia aiškintis atskirai. Tačiau bendra tendencija,
kaip minėta, yra per didelė biurokratijos galia, kai „politinis
šeimininkas“ tampa diletantu prieš techninių žinių turintį valdininką.
Vienintelė išimtis, pasak Vėberio, yra privačių ekonominių interesų grupės,
kurių žinios yra išsamesnės už valstybės valdininkų sukauptus duomenis, o
paslaptys buhalterinėse knygose paslėptos giliau negu savo ketinimus slepia
oficialūs pareigūnai. Taip M. Vėberis aiškina, kodėl kapitalizmo epochoje
vyriausybė sunkiai gali daryti įtaką ekonomikai: jos sprendimus dažnai
paverčia niekais arba pritaiko savo interesams daugiau žinių turintys
privačių intereesų grupių specialistai.
2. Biurokratija ir biurokratai: neigiamas požiūris
Praėjus keliems dešimtmečiams po vadinamojo idealistinio M. Vėberio
biurokratijos modelio, mokslininkas Liudvigas fon Mises (Ludwig von Mises)
pastebėjo, kad „biurokratas“, „biurokratija“ ir „biurokratiškas“ yra
terminai, vartojami neigiama, įžeidžiančia, kritikuojančia prasme. „Niekas
nevadina savęs biurokratu,- teigė fon Mises,- ir niekas neabejoja, kad
biurokratija yra visapusiškai bloga ir neturėtų egzistuoti teisingame
pasaulyje“. Biurokratizmo esmė, pasak fon Mises, yra valstybės laikymas
dievu. Kitaip sakant, jei paprastas pilietis pažeidė įstatymus, jis yra
kaltas, nes veikė asmeniniais tikslais. Tačiau jei įstatymus pažeidė
valdininkas, tik „reakcingųjų“ teismų jis gali būti pripažintas techniškai
kaltu – morališkai jis teisus, nes sulaužė žmonių,o ne dieviškuosius
įstatymus. Pasak fon Mises, nuo tokio požiūrio iki Hitlerio ir Stalino
totalitarizmo tėra vienas žingsnis.
Fon MMises pabrėžė, kad, piliečio požiūriu, valdininkai turėtų veikti
ne kaip valstybės vikarai, bet kaip teisėtai priimtų įstatymų tarnai, nes
net „blogiausia teisė yra geriau už biurokratinę tironiją“. Skirtumas tarp
bandito ir mokesčių inspektoriaus yra ne tas, kad pirmasis siekia savo
interesų patenkinimo, o antrasis tarnauja valstybei, o tas, kad mokesčių
inspektorius atstovauja teisei. Valstybė vienintelė gali naudoti prievartą,
ir, kad jos negalėtų naudoti „valstybės tarnai“ savo nuožiūra, būtini
įstatymai. „Valstybės tarnai“ tik turi juos vykdyti.
Vėberio sampratą, kad politikai turi būti atsakingi už sprendimų
priėmimą, o valdininkai – tik juos vykdyti, fon Mises praplėtė, teigdamas,
kad valdininkai turi būti neatsakingi už sprendimus ar jų netinkamumą. Iš
kitos pusės, jei dėl valdininkų veiksmų randasi kokios nors naudos, jie
negali teigti, kad tai jų nuopelnas, nes nėra nuopelnas teisingai įvykdyti
tai, ką nusprendė aukštesnės institucijos. Be to, biurokratai negali
prisiimti daugiau nuopelnų dėl visuomenės gerovės, nes visuomenės gerovei
pasiekti vienodai svarbūs visi asmenys. Netgi jei yra labiau nusipelniusių
žmonių, paprastai tokie žmonės veikia jausdami pareigą.
L. fon Mises griežtai kritikavo vokiečių valstybės tyrinėtojų mokymą
apie valstybės tarnautojus, pagal kurį pastarieji aukojasi daugiau už
kitus, ir, jei valstybė turėtų mokėti jiems tikrą atlyginimą, o ne
išlaikyti savo tarną, net žemiausių pagal rangą valstybės tarnautojų
pareigos turėtų būti apmokamos geriau negu kieno nors kito. Kaip valstybės
suverenumo ir neklystamumo atstovo, tokio valdininko liudijimai teisme
turėtų bbūti svaresni už kitų piliečių. Pasak fon Mises, tai gryniausia
nesąmonė, kadangi pagrindinis motyvas stoti į valstybės tarnybą buvo ne
pasiaukojimas, bet didžiausios pajamos ir geriausios socialinės garantijos,
kartu šie postai buvo mažiau apkrauti darbu, o iš jų atleisti tegalėjo
teismas, nustatęs, kad valdininkas nevykdė pareigų. Tirdamas valdininkų
interesus, L. fon Mises atkreipė dėmesį į biurokrato kaip rinkėjo paradoksą
ir taip pat praplėtė M. Vėberio teiginius apie valdininkų interesus matyti
silpną parlamentą. Demokratinėje valstybėje jis kaip rinkėjas yra savęs
kaip biurokrato suverenas, taigi kartu ir darbuotojas, ir darbdavys. Tačiau
jo kaip darbuotojo interesas, fon Mises nuomone, yra didesnis, kadangi
visuomenės turtams jis atneša mažiau naudos negu iš jų pasiima. Kartu,
būdamas suinteresuotas gauti vis didėjantį atlyginimą, kaip rinkėjas jis
gali nepritarti biudžeto balansavimui ir tuo paskatinti negatyvius
ekonominius procesus. Čia pasibaigia visi „idealistiniai“ biurokrato
siekiai.
Šis paradoksas kelia dar vieną, bendresnį pavojų. Pasak fon Mises,
atstovaujamoji demokratija negali egzistuoti, kai didelė dalis rinkėjų yra
valstybės išlaikomi. Kai parlamente susirenka ne mokesčių mokėtojų, bet
algų, subsidijų ir kitų pajamų gavėjų atstovai, demokratija pasibaigia.
3. Biurokratai ir jų asmeniniai interesai
Idealioji M. Vėberio biurokratija turėjo veikti per valdininkų
asmeninius interesus. Perspektyvos kilti karjeros laiptais, gauti didesnius
atlyginimus ir daugiau prestižo kartu su formalia galios hierarchija turėjo
versti valdininkus pritaikyti realiai priimamus sprendimus prie formalių
taisyklių nurodymų. Dar reikšmingesni valdininkų asmeniniai interesai, kaip
parodė kai kurie
tyrimai, yra tikrovėje. 1991 metais paskelbto tyrimo
duomenys rodo, kad administracinio aparato darbuotojai yra linkę balsuoti
už kairiasias partijas, kurios nesiekia mažinti valdininkų skaičiaus.
Kitas, šiuolaikinėje visuomenėje, galima sakyti, neišvengiamas, asmeninių
interesų pavyzdys yra valdininkų elgesys, apsisprendžiant, ar įsidarbinti,
likti ar išeiti iš kokios nors organizacijos. Šiuo atveju visuomeninis
darbuotojas kaip ir kiti asmenys veikia kaip (darbo) rinkos subjektas,
taigi pagal rinkos taisykles, o jos suponuoja asmeninių interesų siekimą.
Tačiau Mortenas Egebergas (Morten Egeberg) teigia, kad nereikėtų painioti
biurokratų kaip rinkėjų, kandidatų į darbo vietą, visuomeninių sąjungų
narių ir ppan. siekių maksimaliai padidinti savo naudą su asmeniniais jų
kaip valstybės pareigūnų interesais.
Norint tiksliau nustatyti, kokiose situacijose valdininkų asmeniniai
interesai tampa svarbūs, pasirenkant vieną iš galimų sprendimo alternatyvų,
reikia išskirti du sprendimų priėmimo (policy-making) tipus. Pirmąjį galima
pavadinti esminių sprendimų priėmimu. Tai tokia veikla, kuria užsiima
daugiausia valdininkų daugumoje padalinių. Esminiai sprendimai pirmiausia
priimami dėl socialinių, gynybos, švietimo, sveikatos apsaugos, transporto
ir kitų reikalų. Neabejotina, kad valdininkai turi šiose srityse asmeninių
interesų, tačiau, apskritai kalbant, tikimybė, kad kuris nors asmuo nuspręs
daugiau lėšų skirti, pavyzdžiui, geležinkelio, o ne automobilių kelių
vystymui dėl to, kad naujasis greitkelis eis netoli jo namų, yra nedidelė.
Žinoma, kai visa biurokratinė institucija yra sudaryta iš tam tikros grupės
atstovų tokia tikimybė gali didėti.
Antrasis tipas yra institucinių (administracinių) sprendimų
priėmimas. Šiuo atveju kalbama apie paties administracinio aparato reikalų
tvarkymą: jo organizaciją, personalo parinkimą ir kt. Tik nedidelei daliai
valdininkų tai yra pagrindinė veiklos rūšis, tačiau, kylant link
administracinės hierarchijos viršūnės, valdininkai vis labiau įsijungia į
šią veiklą.
Institucinių sprendimų priėmimui valdininkų asmeniniai interesai yra
kur kas svarbesni. Be to, jie gali daryti įtakos ir esminių sprendimų
priėmimui. Veikdami savo kaip grupės interesais, valdininkai gali vykdyti
tokią kadrų politiką, kai į tarnybą bus priimami panašaus išsilavinimo ar
pan. asmenys, ir tai sudarys jau minėtą esminių sprendimų asmeniniais
interesais pavojų.
Dar vienas svarbus M. Egebergo nurodytas savo interesais
besivadovaujančio valdininko požymis yra abejingumas esminiams sprendimams.
Toks valdininkas (kaip manė ir L. fon Mises) stengsis vien gauti didesnį
atlyginimą, tuo didindamas biudžeto išlaidas, tačiau nebus suinteresuotas
didinti biudžeto išlaidų esminiams sprendimams. Tiesa, turint omeny
griežtas visuomeninių pareigūnų darbo taisykles, nustatytas atlyginimo
ribas bei audito sistemas, llieka neaišku, ar valdininkai siekia didinti
išlaidas vien savo interesų vedami, ar jų veikla motyvuoja organizaciniai
tikslai ir institucinės vertybės.
Kitas asmeninių valdininkų interesų raiškos būdas yra alternatyvus
minėtajam, t. y. racionalus, kai biurokratai, siekdami tam tikros veiklos
srities (tai neatitinka M. Vėberio biurokrato supratimo, pagal kurį
valdininkas yra konkretaus uždavinio griežtoje postų hierarchijoje
atlikėjas), daro įtaką darbo pasiskirstymui ir taip siūlo organizacinius
sprendimus, palankiausius jiems patiems. Taigi tarp įvairių biurokratinės
organizacijos padalinių („agentūrų“) kyla konfliktų dėl įgaliojimų ir
jurisdikcijos. Metju Holdenas jaunesnysis (Matthew Holden, Jr.) vadina
jurisdikcijos didinimo siekį „„biurokratiniu imperializmu“.
Tokį asmeninių valdininkų interesų poveikį M. Egebergas aiškina
dviem pagrindiniais veiksniais. Pirmasis yra kultūra, nes kultūra kaip
bendriausia vertybių sistema apibrėžia ir legitimumą, kuriuo remiasi
asmeniniais interesais besivadovaujantis pareigūnas, ir pilietinių teisių
ribas. Štai pavyzdžiui korupcija, nors yra universalus reiškinys, bet
pripažįstamas daugiau nevakarų kultūrų fenomenu. Kitas veiksnys yra
organizacinė struktūra – nagrinėjant sprendimo pobūdį, svarbu, kokiame
kontekste ir su kokiais kitais pareigūnais bendraudamas valdininkas turi
priimti sprendimą, koks yra aplinkos vaidmuo, kokia institucijos istorijos
ir tradicijų reikšmė.
Pabaiga
Šio referato tikslas nebuvo tirti kurį nors biurokratijos kaip
valdymo formos aspektą, todėl jame apžvelgiamuose tyrimuose nesiekta
ieškoti bendrų požiūrių ar sąlyčio taškų (vis dėlto kai kurie
akivaizdžiausi požiūrių panašumai ar skirtumai buvo paminėti). Iš kitos
pusės, apžvelgiami dokumentai nebuvo parinkti atsitiktinai. M. Vėberio
biurokratijos koncepcija šiuo atveju yra svarbi kaip fundamentalus
biurokratijos teorijos ir praktikos tyrimas, kuriuo ir dabar remiasi
valdininkijos tyrėjai. Tačiau, kitaip negu atrodo iš pirmo žvilgsnio, tai
nėra idealus valdymo organizavimo, tiksliau, idealaus valdymo organizavimo
modelis. Pats M. Vėberis, remdamasis ir stebėjimais, ir galimų
valdininkijos veiksmų analize, nurodė, kokie biurokratų interesai,
pirmiausia asmeniniai, trukdo suprasti biurokratiją kaip idealų valdymą.
Vis dėlto didžioji dalis jo darbų buvo skirta bendrai charakterizuoti
biurokratinį aparatą ir parodyti jo pranašumus.
Tuo tarpu antrojo autoriaus – L. fon Mises neigiama pozicija
biurokratijos atžvilgiu pareikšta jau pirmajame jo darbo puslapyje. Tačiau
įžiūrėti aiškų prieštaravimą M. Vėberiui ššiame veikale sunku, dažniau L.
fon Mises išplėtoja pastarojo pastebėtus demokratijos trūkumus. Apskritai
L. fon Mises darbe esti emocionalumo, tačiau kaip „šaltas dušas“ požiūryje
į biurokratiją (beje, buitiniame lygyje jo nė nereikia – čia galima
visiškai sutikti su mokslininko požiūriu į biurokratiją) jis yra naudingas.
Trečiasis darbas yra tipiškas paskutiniųjų metų biurokratijos tyrimo
pavyzdys. Kadangi tokių tyrimų nuo M. Vėberio laikų paskelbta daugybė,
todėl jame apibrėžta gana siaura tema – atsisakoma tyrinėti netgi
asmeninius biurokratų interesus, nesusijusius su jais kaip valdininkais. M.
Egebergo tyrimas tęsia šiame referate iškeltą, tegu ir neesminę, biurokratų
ir jų interesų temą, susiedamas tų interesų kilimą su kultūra ir pačios
organizacijos struktūra. Biurokratų interesų požiūriu aktualus ir
pripažinimas, kad korupcija valdymo aparate yra neišvengiamas reiškinys.
Apibendrinant referate pateiktą medžiagą, galima sutikti ir su
neigiamu požiūriu į biurokratiją, ir su teiginiu, kad ji yra bent jau kol
kas neišvengiama ir neturi tinkamo pakaitalo. Todėl požiūris į biurokratiją
kaip į vieną iš konkretaus tyrimo objektų turėtų nustelbti (ir jau gana
seniai nustelbia) normatyvinius tyrimo aspektus.
Naudotos literatūros sąrašas
1. M. Egeberg. Bureaucrats as Public Policy-
2. Makers and Their Self-Interests // „Journal of Theoretical
3. Politics“. 1995, No. 1.
4. M. Holden, Jr. „Imperialism“ in Bureaucracy //
5. Bureaucratic Power in National Policy Making. Ed. by F. E.
6. Rourke. Boston, Toronto, 1986.
7. LL. von Mises. Bureaucracy. New Rochelle (N. Y.), 1969.
8. M. Weber. Essay on Bureaucracy // Bureaucratic
9. Power in National Policy Making. Ed. by F. E. Rourke. Boston,
10. Toronto, 1986.
11. M. Weber. Economy and Society.
12. M. Weberis. Politika kaip profesinis
13. pašaukimas // „Politologija“, 1992 m. Nr. 2.
