Lietuvos fiskalinė politika: patirtis ir galimybės

Turinys

Įvadas 2

I. Pagrindiniai 1990-1999 metų fiskalinės politikos bruožai 3

1.1. Konsoliduotas bendras šalies biudžetas 3

1.2. Mokesčių sistema 5

1.3. Mokesčių administravimas 7

1.4. Skolos valdymas 10

1.5. Svarbesnės pereinamojo laikotarpio pamokos 11

II. Svarbiausios problemos 14

III. Ribojimai ir pasirinkimo galimybės 24

Išvados 27

Literatūra 28

Priedas 29

Įvadas

Darbe apžvelgiama per pastarąjį dešimtmetį Lietuvoje sukaupta

fiskalinės politikos patirtis ir iškeliamos svarbiausios problemos, su

kuriomis fiskalinė politika gali susidurti artimiausią dešimtmetį. Per

pastaruosius dešimt metų fiskalinę politiką daugiausia lėmė pereinamojo

laikotarpio uždaviniai. Kitą dešimtmetį fiskalinės politikos reikšmė

privalės palaipsniui didėti, nes ji bus tas valstybės valdymo instrumentas,

kurio dėka bus siekiama plėtoti šalies ekonomiką ir įgyvendinti visuomenės

tikslus. Daugelyje valstybės finansų sričių būtina atlikti esmines

reformas. Šiame straipsnyje pagrindinis dėmesys sutelktas ekonominėms,

finansinėms ir institucinėms problemoms nagrinėti bei svarbesnėms

struktūrinėms permainoms, paveiksiančioms fiskalinę politiką.

I. Pagrindiniai 1990-1999 metų fiskalinės politikos bruožai

Per pastarąjį dešimtmetį fiskalinėje politikoje įvyko daug

labai svarbių permainų. Vertinant per šį laikotarpį pasiektą pažangą,

galima padaryti daug išvadų, reikšmingų numatant būsimą plėtrą.

Apibendrindami svarbiausią pastarojo laikotarpio fiskalinės politikos

patirtį, galėtume pasakyti, kad geriausiai veikti sparčiu tempu, ypač kai

ginčijamus klausimus būtina spręsti neatidėliojant.

Nuo Nepriklausomybės atkūrimo visose Lietuvos valstybės finansų

sistemos grandyse atlikta esminė pertvarka. Įvestas fiskalinis valdymas,

tinkantis rinkos sąlygoms. Mokesčių reforma iš esmės pakeitė valstybės

pajamų sandarą. Valstybės finansų išlaidų sąranga buvo pakeista

perskirstant funkcijas tarp įvairių valdymo lygių ir skolos valdymas iškilo

kaip visai nauja viešųjų finansų sritis.

Vertindami pagrindinių rodiklių dinamiką, galime pasakyti, kad

fiskalinės politikos dėka pirmiausiai buvo stengiamasi atkurti makroekonomį

stabilumą. Nuo 1992 metų kasmet infliacijos lygis krito. Pasiekus žemesnį

infliacijos lygį, 1995 metais buvo užfiksuotas ekonominis augimas.

Infliacijos pažabojimas ir ekonominio augimo atnaujinimas buvo paremtas

fiskalinėmis ir struktūrinėmis reformomis.

1.1. Konsoliduotas bendras šalies biudžetas

Per pastarąjį dešimtmetį konsoliduotas bendras šalies biudžetas

sudarė pakankamai stabilią BVP dalį. Po 1993 metų valstybinio sektoriaus

pajamos kito nuo 27,5 procento iki 32,5 procento BVP, tuo pat metu visos

išlaidos sudarė 28-34 procentus BVP. Mažiausios pajamos buvo 1992 metais,

kai bendro šalies biudžeto mokestinės pajamos sudarė 26 procentus BVP.

Skirtingai nei kai kurios kitos ekonomiką pertvarkančios kaimyninės

valstybės, Lietuva nepatyrė nevaldomo nacionalinio biudžeto pajamų ir

išlaidų nuosmukio.

Bendrojo šalies biudžeto išlaidos Lietuvoje 1994 metais sudarė 32,5

proc. BVP, 1995 m. – 31,8 proc., 1996 m. – 30,5 proc. ir 1997 m. – 32,6

proc. Nedidelis valstybės išlaidų sumažėjimas net pačiais nepalankiausiais

ekonomikai metais demonstruodavo šalies vyriausybių gebėjimą sutelkti

finansinius išteklius gerinant pajamų, išlaidų ir skolinimosi politikos

įgyvendinimą.

Per pastarąjį dešimtmetį matėme didelius fiskalinės būklės

pasikeitimus. 1991 metais konsoliduoto centrinio šalies biudžeto fiskalinis

perteklius siekė 1,4 procento BVP, tačiau 1992 metais buvo užfiksuotas

paskutinis fiskalinis perteklius. Tai buvo pasiekta sekvestruojant

išlaidas, naikinant subsidijas įmonėms, sustabdant dideles viešojo

sektoriaus investicijas ir nutraukiant mokėjimus. 1993 metais fiskalinė

būklė staiga tapo ekspansyvi. Sumažėjus pajamoms, išlaidos buvo sumažintos

nuo 33 iki 27,7 procento BVP, tačiau konsoliduotas fiskalinis deficitas dėl

nebiudžetinių perskolinimo operacijų pasiekė beveik 5 procentus BVP.

Nuo 1994 iki 1997 metų kasmet buvo pasiekiama pažanga mažinant

biudžeto deficitą. Konsoliduoto fiskalinio deficito nuolatinį mažėjimą iki

1.8 procento BVP 1997 metais daugiausia sąlygojo perskolinimo mažinimas ir

mokesčių tarifų bei įplaukų didinimas.

Nuo Lietuvos Nepriklausomybės atkūrimo Seimas ir Vyriausybė visada

teikdavo pirmenybę neviršyti patvirtinto biudžeto deficito dydžio. Jeigu

metų viduryje faktinės biudžeto įplaukos būdavo mažesnės nei numatyta

įstatyme, ir taip atsitikdavo kiekvienais metais, išskyrus 1997 metus (kai

pajamų planas buvo viršytas), tai metų viduryje valstybės biudžetas visada

būdavo tikslinamas. Pajamos ir išlaidos būdavo mažinamos nedidinant

deficito. Konsoliduoto biudžeto deficitas (neįtraukiant Privatizavimo

fondo) 1998 metais buvo apie 1.8 procento, nes mažesnės pajamos į

nacionalinį biudžetą buvo gautos dėl neigiamo Rusijos krizės poveikio.

Privatizavimo fondo sąmata buvo didelė 1998 metais ir fondo lėšos buvo

panaudotas indėliams kompensuoti, specialioms išlaidų programoms finansuoti

bei perskolinimui.

Stabdydama infliaciją, mažindama neigiamą įtaką mokėjimų balanso

einamosios sąskaitos deficitui, siekdama neatriboti privataus sektoriaus

nuo siauros krašto finansinės sistemos ir stabdydama užsienio skolos

susidarymą, Vyriausybė stengėsi sumažinti biudžeto deficitą. Pagrindinės

naudotos fiskalinio deficito suvaržymo priemonės buvo mokesčių

administravimą reglamentuojančių teisės aktų pakeitimai, mokesčių bazės

plėtimas, akcizų tarifų didinimas orientuojantis į ES minimalias normas ir

mokesčius administruojančių institucijų reorganizavimas. 1999 metais Seimas

patvirtino subalansuotą valstybės biudžeto planą, tačiau tai buvo įmanoma

padaryti tik atskirai patvirtinus investicines programas, finansuojamas iš

paskolų ir Privatizavimo fondo. Prieš prasidedant Rusijos krizei,

Vyriausybė buvo paskelbusi apie tolesnius centrinio šalies biudžeto

griežtinimo planus mažinant perskolinimą ir ketinimus siekti fiskalinio

balanso 2000 metais. Nepakankamai palanki ekonominė raida ir valstybės

mokestinių įplaukų nuosmukis 1999 metais atidėjo tolesniam laikui

fiskalinio sugriežtinimo planus.

Per pastarąjį dešimtmetį nacionalinis biudžetas sudarė vis mažesnę

dalį bendrojo šalies biudžeto. Nacionalinio biudžeto išlaidos 1994-1995

metais sudarė 25 – 26 procentus BVP, 1996 metais – 23,7 procento, 1997-1999

metais – 22-23 procentus. Nebiudžetiniai fondai kartu su Valstybinio

socialinio draudimo fondu (toliau VSDF) didėjo: 1994 metais jie sudarė 9,7

procento BVP, 1997 metais – 13,7 procento.

1992 metų pradžioje, buvo tik keturi nebiudžetiniai valstybės lėšų

fondai, tačiau jų skaičius kasmet didėjo ir 1998 metais išaugo iki 30

fondų ir sąskaitų. Daug biudžetinių įstaigų turi specialiųjų lėšų

sąskaitas, į kurias sumokama už biudžetinių įstaigų teikiamas paslaugas ir

šios lėšos nėra įtraukiamos į nacionalinį biudžetą. Taip yra sukurti

nebiudžetiniai fondai savivaldybėse. Savivaldybės kaupia lėšas atskiruose

nebiudžetiniuose fonduose gamtosaugos finansavimo bei kitais tikslais.

Nebiudžetiniams fondams leidžiama skolintis tik su valstybės garantijomis,

taigi šios paskolos laikomos valstybės skola. Ypač svarbu, kad

nebiudžetiniai fondai privalo būti subalansuoti, tačiau tai negalioja

skolinimosi sąskaitoms arba, tiksliau sakant, programoms, finansuojamoms iš

paskolų.

Kuriant naujus ffondus, kiekvieną kartą būdavo pateikiama daugybė

argumentų, siekiant parodyti išankstinį valstybės finansinių išteklių

paskirstymo naudingumą, nurodant, kokiems tikslams šio ar kito mokesčio

įplaukos turi būti panaudotos. Pavyzdžiui, būdavo tvirtinama, kad toks

paskirstymas suteikia apibrėžtumą vidutiniams ir ilgalaikiams planams tam

tikrose srityse. Iš tiesų, toks išteklių paskirstymas tam tikru mastu

Vyriausybei atvėrė fiskalinio lankstumo galimybes, kadangi jai buvo

suteikta teisė tvirtinti šių fondų biudžetus.

1.2. Mokesčių sistema

Mokestinių įplaukų struktūra iš esmės pasikeitė per pastaruosius

dešimt metų. Sparčią mokesčių reformą pastūmėjo dvi esminės priežastys:

perėjimas į rinkos ekonomiką ir būtinybė integruotis į Europos Sąjungą.

Paskelbus Lietuvos Nepriklausomybę, šimtai apyvartos mokesčių ir

konfiskaciniai pelno mokesčiai faktiškai buvo pagrindiniai biudžeto pajamų

šaltiniai. Pereinamojo laikotarpio pradžioje privataus sektoriaus

ekonominei veiklai pereinant į šešėlinę ekonomiką, mokestinės įplaukos

mažėjo. Siekiant pakeisti šią kryptį, biudžeto pajamos visiškai

pertvarkytos įvedant naujus, rinkos ekonomikai tinkančius mokesčius. Visų

pirma svarbiausia yra bendrojo akcizo ir vėliau jį pakeitusio pridėtinės

vertės mokesčio įvedimas.

Akcizais buvo nuspręsta apmokestinti degalus, tabaką, alkoholinius

gėrimus taikant specifinius tarifus (t. y. mokesčio dydis nustatomas nuo

prekių kiekio ar kitų prekių savybių) bei kelias prekių rūšis, įplaukos už

kurias nėra didelės. Vieninteliai likę atskaitymai į Kelių fondą nuo

realizavimo pajamų dar primena ankstesnę mokesčių sistemą. Pagal 1998

metais Vyriausybės patvirtintą Mokesčių teisinės bazės sutvarkymo programą

šis mokestis privalo būti panaikintas artimiausiu metu.

Netiesioginių mokesčių dalis, įskaitant PVM, akcizus ir muitus,

kiekvienais

metais nuolatos didėjo. Netiesioginiai mokesčiai teikė didžiąją

dalį mokestinių įplaukų, kadangi būtent šie mokesčiai ir jų tarifai buvo

sparčiai derinami su ES reikalavimais vykdant ES integracijos strategiją.

Žinoma, netiesioginius mokesčius yra lengviau administruoti negu pajamų bei

pelno mokesčius. Pridėtinės vertės mokestis nėra taip atvirai išreikštas

mokestis mokesčio mokėtojui kaip, pavyzdžiui, turto mokesčiai. Dėl šios

priežasties PVM buvo priimtas santykinai lengvai, jeigu lygintume su

kitomis apmokestinimo rūšimis. Šios priežastys suteikė papildomą postūmį

sparčiai biudžeto įplaukų pertvarkai.

Nors nuo pat pridėtinės vertės mokesčio įvedimo buvo taikomas 18

procentų tarifas, tačiau PVM įįplaukų į nacionalinį biudžetą dalis padidėjo

nuo 29,5 procento 1994 metais iki 40 procentų 1998 metais, pasiekdama

santykinai aukščiausią 8,7 procento nuo BVP lygį 1997 metais. Tai buvo

pasiekta panaikinant lengvatinius PVM tarifus, tam tikras anksčiau taikytas

lengvatas ir sugriežtinus administracinę kontrolę.

Akcizų įplaukos išaugo nuo 1,1 procento BVP 1994 metais iki 3,1

procento 1998 metais, kadangi tarifai buvo didinami beveik kiekvienais

metais. Lietuvoje visoms svarbiausioms akcizinėms prekėms taikomi

specifiniai tarifai, bet ne vertiniai tarifai (ad valorem tarifai taikomi

apskaičiuojant mokestį nuo prekės vertės), todėl didinant tarifus buvo

atsižvelgta įį ankstesnių laikotarpių infliaciją. Tarptautinės prekybos

mokesčių vaidmuo mokesčių sistemoje visą laiką buvo ir yra labai mažas.

Taigi bendrai vertinant mokesčių sistema netrikdo tarptautinės prekybos ir

neslopina tarptautinių rinkų poveikio, kuris reikalingas efektyviai

pertvarkant tarptautinėje prekyboje dalyvaujančius ekonomikos sektorius.

Tuo pat metu, kai netiesioginių mmokesčių pertvarkymas buvo sąlygotas

būtinybės įvesti rinkos ekonomikai palankią mokesčių sistemą, suderintą su

ES reikalavimais, ir būtinybės kuo veikiau užtikrinti pajamų surinkimą,

tiesioginių mokesčių raida didesniu mastu buvo sąlygota vidinių veiksnių,

suprantama, atsižvelgiant į tarptautinę praktiką. 1993 metais tiesioginių

mokesčių įplaukos į nacionalinį biudžetą sudarė 11 procentų BVP. 1998

metais tiesioginių mokesčių įplaukos sumažėjo iki 7 procentų BVP. Pagal

šiuo metu Lietuvoje galiojantį fizinių asmenų pajamų mokestį pajamos,

susijusios su darbo santykiais, apmokestinamos taikant 33 procentų tarifą

ir keletas sumažintų tarifų taikoma apmokestinant kitų rūšių pajamas.

Juridiniai asmenys moka pelno mokestį pagal 29 procentų tarifą, tačiau

personalinėms įmonėms taikomas 24 procentų pajamų mokesčio tarifas. Įmonėse

reinvestuotam pelnui taikomas nulinis tarifas. Pagrindiniai mokesčių

tarifai išliko tie patys nuo mokesčių įvedimo dešimtmečio pradžioje. Tačiau

fizinių asmenų pajamų mokesčio įplaukos į nacionalinį biudžetą sumažėjo nuo

30 procentų 1994 mmetais iki 24 procentų 1997 metais, kadangi buvo sukurtas

Privalomojo sveikatos draudimo fondas, o juridinių asmenų pelno mokesčio

įplaukos atitinkamais metais sumažėjo nuo 14,2 iki 7,7 procento.

Siekiant paskatinti privačias investicijas, 1997-1998 metais buvo

padaryta keletas pakeitimų apmokestinant įmonių pelną. Įmonėms buvo leista

visiškai atskaityti reinvestuotą pelną faktiškai du kartus; buvo nustatytas

nulinis tarifas ir leista taikyti turto amortizaciją. Įmonių patirtus

nuostolius buvo leista perkelti į kitus mokestinius metus, ir tai buvo

naudinga įmonėms, turinčioms didelį pradinį kapitalą. Taip pat buvo

panaikintas pajamų iš užsienio dvigubas apmokestinimas.

Valstybinio ssocialinio draudimo įmokų tarifas išliko vienodas nuo pat

įvedimo: 31 procentas nuo pajamų, 1 procentą sumoka darbuotojas ir 30

procentų – darbdavys. Pagrindinės vidutinės trukmės mokesčių reformos

kryptys yra išdėstytos Vyriausybės patvirtintoje Mokesčių teisinės bazės

sutvarkymo programoje.

1.3. Mokesčių administravimas

Pagal Ekonominių tyrimų centro vertinimus šešėlinė ekonomika

šio dešimtmečio viduryje sudarė apie 40 procentų visos ekonominės veiklos

ir suprantama tokie mastai skatino nedelsiant gerinti mokesčių

administravimą ir užtikrinti lygesnį faktinį mokestinių prievolių

pasiskirstymą. Valstybinė mokesčių inspekcija (VMI) ir Muitinės

departamentas (MD) įgyvendino du valdymo reformų etapus: funkcinį ir

geografinį, kurių dėka buvo siekiama sumažinti teritorinių padalinių

skaičių ir padidinti darbo efektyvumą. Tvarka, pagal kurią vykdyti šie

etapai, institucijose buvo skirtinga.

Valstybinė mokesčių inspekcija prie Finansų ministerijos, kaip

juridinis asmuo, nebepriskirta Finansų ministerijos sudėčiai, buvo įsteigta

1995 metais. 1995-1996 metais teritorinės valstybinės mokesčių inspekcijos

buvo reorganizuotos pagal funkcinį principą, t,y. padalinių funkcijas

apibrėžiant ne pagal mokesčių mokėtojų tipą, bet pagal atliekamą funkciją

mokesčių administravimo procese. Valstybinės mokesčių inspekcijos reforma

buvo tęsiama 1998 metais ir 1999 metais buvo įsteigta 10 teritorinių

apskričių mokesčių inspekcijų. Šios dešimt teritorinių inspekcijų įsteigtos

vietoj ankstesnių 56, kurios anksčiau visos buvo tiesiogiai atskaitingos

centriniam mokesčio administratoriui, atspindėjo praeities organizacinį

palikimą, bet ne šiuolaikiško valdymo poreikius. Šis valdymo

koncentravimas įgalino pagerinti kontrolę ir priskirti apskričių mokesčių

inspekcijoms techniškai sudėtingesnes funkcijas, kurias anksčiau vykdė

mažos rajonų teritorinės inspekcijos. Tikimasi, kad ši reforma leis

sustiprinti mokesčių mmokėtojų mokymą ir informavimą.

Teritorinių muitinių skaičius iki dešimties buvo sumažintas 1995

metais, anksčiau, negu panašios reformos buvo atliktos Valstybinėje

mokesčių inspekcijoje. Centrinis muitinės padalinys buvo reorganizuotas

pagal funkcinius darbo padalijimo principus 1998 metais. Kiek anksčiau,

1997 metais, buvo įkurta Mokesčių policija siekiant sustiprinti Vyriausybės

galimybes kovojant prieš mokesčių vengimą ir gerinant baudžiamąjį tyrimą

mokesčių mokėjimo vengimo bylose. Daugelis dalykų pertvarkant mokesčius

administruojančias institucijas buvo atlikta vykdant ES integracijos

strategiją, kadangi mokesčių administravimas yra labai svarbi vidaus rinkos

dalis.

Dar nuo 1995 metų Lietuvoje vis tebesvarstoma būtinybė perduoti

socialinio draudimo įmokų surinkimą Valstybinei mokesčių inspekcijai. Nors

planai buvo patvirtinti įstatymu dar 1995 metais ir vėliau buvo tvirtintos

specialios vyriausybinės programos, galima konstatuoti tik labai nedidelę

pažangą, ir tai daugiausia informacinių technologijų srityje.

Nepriklausomybės pradžioje Lietuvoje buvo sudaromas valstybės

biudžetas iš kurio buvo finansuojamos Vyriausybės išlaidos. Valstybės

išlaidų sąranga buvo apibrėžta Lietuvos Respublikos Konstitucijoje,

parengtoje pačioje pereinamojo laikotarpio pradžioje. Konstitucija

apibrėžia valstybės biudžetą ir savivaldybių biudžetus, bet tiksliai

nenusako jų apimties bei turinio ir neapriboja valstybės ir savivaldybių

nebiudžetinių darinių kūrimo. Tai sudarė sąlygas sparčiai kurti

nebiudžetinius fondus. 1992 metais tebuvo tik keturi tokie fondai. Išlaidų

valdymas palaipsniui krypo valstybės finansinių išteklių išankstinio

ženklinimo linkme ir investicinė veikla palaipsniui buvo perkeliama į šiuos

fondus.

Palyginti su pajamų ir Iždo reformomis, nuo 1990 metų santykinai maža

permainų yra įvykę biudžetinėje praktikoje. Viešųjų finansų išlaidų sistema

ir pprocedūros neišvengiamai turi atsiliepti į poreikius glaudžiai suderinti

Vyriausybės programą ir išlaidų struktūrą, numatyti būsimas išlaidas per

artimiausius keletą metų, pagerinti nebiudžetinių išteklių naudojimo

kontrolę biudžetinėse įstaigose bei pakeisti nebiudžetinių lėšų valdymą.

Siekiant spręsti šias problemas, 1998-1999 metais dėta daug pastangų

pradedant viešųjų išlaidų sistemos reformą.

1998 metais Vyriausybė patvirtino Biudžetinės sandaros koncepciją ir

1999 metais parengė Biudžetinės sandaros įstatymą. Biudžeto procesas

reformuojamas siekiant įvesti trimetį planavimą, taikyti išlaidų naudingumo

analizę bei programinio biudžeto metodologiją, sutelkti biudžeto išlaidas,

sugriežtinti biudžeto parengimo procesą ir gerinti išlaidų panaudojimo

kontrolę. 1999 metų biudžeto projektas buvo parengtas laikantis naujų

biudžeto procedūrų, padidinusių skaidrumą ir efektyvumą.

Programinio biudžeto metodologijos panaudojimas turėtų padėti

nustatyti tas valstybės paslaugas, kurios galėtų būti efektyviau teikiamos

rinkoje. Be to, naudojantis šia metodologija įmanoma nuodugniai patikrinti

esamus valstybės įstaigų vykdomų funkcijų sutapimus ir jų teikiamų paslaugų

spektrą.

Valstybės biudžeto išlaidos vidutiniškai sudarė apie 17 procentų BVP

ir savivaldybių biudžetų išlaidos apie 7 procentus BVP. Nebiudžetinės

išlaidos sudarė daugiau nei vieną trečdalį viešųjų išlaidų, apie 13

procentų BVP. Nacionalinio biudžeto išlaidos, skiriamos darbo užmokesčiui

(įskaitant valstybinio socialinio draudimo įmokas), padidėjo nuo 5,8

procento BVP 1993 metais iki 8,5 procento 1994 metais. Darbo užmokestis ir

valstybinio socialinio draudimo įmokos sudaro vis didesnę nacionalinio

biudžeto dalį: iki 9,4 procento 1996 metais ir iki 9,8 procento – 1998

metais.

Išlaidų prekėms ir paslaugoms dydžių dinamika buvo priešinga nei

darbo

užmokesčio. Iki 1994 metų Vyriausybei siekiant atnaujinti ir modernizuoti

įstaigas, išlaidos prekėms ir paslaugoms buvo didesnės nei darbo

užmokesčiui ir sudarė apie 9 procentus BVP. Pastaraisiais metais buvo

mažinamos išlaidos paslaugoms ir prekėms ir pasiekė maždaug 7 procentus BVP

1998 metais. Šis išlaidų straipsnis buvo mažinamas 1999 metais ir

greičiausiai toliau bus mažinamas 2000 metais. Teigiama tendencija yra

subsidijų mažėjimas nuo 1,7 procento BVP 1994 metais iki 0.5 procento BVP

1998 metais.

Apie pusę nacionalinio biudžeto išlaidų būdavo skiriama švietimui,

sveikatos apsaugai, socialinei rūpybai ir apie trečdalį – krašto apsaugai,

teisėsaugai ir policijai. Nuolat didinant išlaidas krašto apsaugai, 1999

metais numatyta skirti 1,5 procento BVP, ir įstatymiškai 2001 metais

numatyta pasiekti 1,95-2,0 procentus nuo BVP. Tai atspindi NATO

integracijos strategijos įgyvendinimo tempus.

Konsoliduoto centrinio šalies biudžeto išlaidos investicijoms nuolatos

mažėjo: 1991 metais jos sudarė 5,9 procento BVP, o 1996 metais – tik 1,9

procento. Po to šios išlaidos šiek tiek didėjo: 1997 metais sudarė 2,4

procento BVP ir 1998 metais – 3,1 procento. Didelė dalis išlaidų, kurias

kitos šalys klasifikuotų kaip viešąsias investicijas, yra finansuojama iš

nebiudžetinių fondų ir sąskaitų. Pavyzdžiui, Kelių fondas, iš kurio

finansuojama kelių tiesimas ir taisymas, nėra nacionalinio biudžeto dalis.

Dėl apskaitos problemų ir išlaidų panaudojimo procedūrų investicinės

išlaidos kartais gali būti klasifikuojamos kaip paprastosios išlaidos.

Taigi oficiali investicijų statistika buvo linkusi kiek sumažinti viešųjų

investicijų dalį formuojant vvisuminį kapitalą.

Savivaldybių biudžetų išlaidos kito nuo 8 procentų BVP 1993 metais

iki 7 procentų BVP 1998 metais. Sumažėjimą paaiškina viešųjų išlaidų

sveikatos apsaugai 1997 metais perdavimas iš savivaldybių biudžetų

Privalomojo sveikatos draudimo fondui..

Iki 1997 metų valstybės biudžetas ir savivaldybių biudžetai

pasidalindavo juridinių asmenų pelno mokesčio įplaukas labai sudėtingu

būdu, buvo imamas skirtingas paskirstymo procentas kiekvienai savivaldybei.

1998 metais šio mokesčio įplaukos buvo priskirtos valstybės biudžetui, o

fizinių asmenų pajamų mokestis tapo pagrindinių savivaldybių pajamų

šaltiniu. Formule pagrįstas pajamų išlyginimo mechanizmas įteisintas pagal

įstatymą tapo daug objektyvesnis. Pajamų paskirstymas tarp dviejų valdymo

lygių buvo įvestas atsižvelgus į Pasaulio banko patarimus. Pajamų

išlyginimo formulė leidžia išlyginti tarp atskirų savivaldybių mokestines

pajamas, tenkančias vienam gyventojui. Visų savivaldybių pajamos

priartinamos arčiau savivaldybių mokestinių pajamų vidurkio. Taip pat

įvertinami išlaidų struktūrų skirtumai, susidarantys dėl nuo savivaldybės

veiklos nepriklausančių veiksnių; gyventojų, mokinių, vaikų, pensininkų

skaičiaus, teritorijos ploto ir t.t.

Didžiausias nebiudžetinis fondas yra VSDF 1997 metais skyręs pensijų

draudimui ir draudimui nuo nedarbo 6,7 procento BVP. Nors VSDF išlaidos

sudaro kiek daugiau nei ketvirtį viešųjų išlaidų, transferiniai mokėjimai

Lietuvoje, kaip BVP dalis, yra vieni mažiausių Centinėje Europoje. Tai

atspindi įmokų surinkimo sunkumus, kuriuos sukelia sumažinto darbo

užmokesčio deklaravimas, darbas šešėliniame sektoriuje ir vienas mažiausių

įmokų tarifų regione. Pastaraisiais metais VSDF patiria sunkumų siekdamas

išlaikyti balansą, kurio reikalauja įstatymas, ir skolinasi finansų

institucijose užtikrindamas įplaukų ir išmokėjimų balansą.

Pastaraisiais mmetais Lietuva beveik baigė diegti kompiuterizuotą Iždo

sistemą. Šiuo metu sistemos pagalba finansuojama apie 60 procentų visų iš

biudžeto išlaikomų biudžetinių įstaigų. Valstybės biudžeto, apskaitos ir

mokėjimų sistema leidžia pagerinti pinigų srautų valdymą ir skolos valdymo

operacijas.

1.4. Skolos valdymas

Nuo 1994 metų funkcionuoja sukurta vidinė Vyriausybės vertybinių

popierių rinka, padedanti finansuoti biudžeto deficitą bei kitus

skolinimosi poreikius. 1994 metais 65 procentai centrinio šalies biudžeto

deficito buvo finansuojama panaudojant Vyriausybės vertybinius popierius.

Po to Vyriausybė pakeitė skolos valdymo strategiją daugiau pasikliaudama

užsienio finansavimo šaltiniais. Tiesioginė šių permainų įtaka netrukus

atsiliepė mokėjimų balanso einamosios sąskaitos deficitui, kuris sudarė tik

2,1 procento BVP 1994 metais. Kai kitais metais Vyriausybė padidino

užsienio finansavimą daugiau nei 2.5 karto ir sumažino vidaus finansavimą,

mokėjimų balanso einamosios sąskaitos deficitas pasiekė 10 procentų BVP.

Finansavimas Vyriausybės vertybiniais popieriais 1994 – 1998 metais

sudarė apie 1,4 –1,8 procento BVP. Pradžioje vertybiniai popieriai buvo

leidžiami vieno ir trijų mėnesių trukmės. 1995 metais buvo išleisti vienų

metų trukmės vertybiniai popieriai ir 1998 metais – dvejų metų trukmės

vertybiniai popieriai. VVP parduodami centrinio banko rengiamuose

aukcionuose. Lietuvos nacionalinėje vertybinių popierių biržoje VVP

prekiaujama antrinėje rinkoje. Tačiau likvidumas antrinėje rinkoje yra

palyginti nedidelis ir tai trikdo Vyriausybės pastangas sumažinti skolos

valdymo išlaidas ir pailginti vidutinę vidaus skolos trukmę.

1994-1997 metais apie trečdalį Vyriausybės vertybinių popierių pirko

užsienio investuotojai. Nuo 1997 metų vidurio ši rinka siūlė pakankamai

palankias sąlygas, bet pagrindinė rinkos dalis priklausė Lietuvos

investuotojams, o užsienio investuotojų labai sumažėjo.

Iki 1995 metų tarptautinės finansų institucijos (TVF, Pasaulio

bankas, ERFB) buvo pagrindiniai užsienio deficito finansavimo šaltiniai.

Nuo 1995 metų Lietuva jau galėjo skolintis tarptautinėse kapitalo rinkose.

Tais metais buvo paskelbta 60 milijonų JAV dolerių eurobondų emisija, kita

1997 metais – 200 milijonų JAV dolerių, o 1999 metais – 200 milijonų eurų

emisija, kuri vėliau papildyta 50 milijonų eurų. Skolinimasis iš užsienio

komercinių šaltinių sudarė 88 procentus deficito finansavimo 1996 metais.

Vidaus finansavimą riboja žemas taupymo lygis, atitinkamai mažos vidaus

finansų rinkos galimybės, palūkanų normos aukštesnės nei užsienyje ir

Vyriausybės nenoras dar labiau kelti palūkanų normas skolinantis vidaus

rinkoje. Grąžinamos skolos išaugo nuo 0,7 procento BVP 1994 metais iki 2,7

procento BVP 1997 metais, o skolos valdymo išlaidos, t.y. palūkanų sumos,

padidėjo nuo 0,1 procento BVP 1994 metais iki daugiau nei 1 procento BVP

1998 metais.

1998 metų pabaigoje Vyriausybė patvirtino Valstybės vidutinės trukmės

skolinimosi politikos nuostatas, pagal kurias 1999-2001 metais bendra

valstybės skola neturi viršyti 24 procentų BVP, o užsienio skola – 16

procentų BVP ir bendra savivaldybių skola neturi viršyti 35 procentų

savivaldybių biudžetų pajamų. Nuostatose taip pat reikalaujama, kad

trumpalaikė skola neviršytų 20 procentų visos valstybės skolos, o valstybės

užsienio skola sudarytų ne daugiau kaip 70 procentų visos valstybės skolos.

Bet po gerų pusės mmetų po šių nuostatų priėmimo, limitai buvo padidinti:

atitinkamai 16 iki 18 procentų (užsienio skola kaip BVP dalis) ir nuo 70

iki 75 procentų (užsienio skola kaip visos valstybės skolos dalis), nes BVP

prognozės sumažėjo, o užsienio skolinimosi poreikis padidėjo.

1.5. Svarbesnės pereinamojo laikotarpio pamokos

Prieš dešimtmetį fiskalinę politiką beveik išimtinai sudarė tik

apskaita ir kontrolė. Biudžetas buvo planuojamas ir vykdomas pagal

patvirtintas instrukcijas. Finansų ministerija buvo atsakinga už pajamų

surinkimą ir lėšų išmokėjimą vykdant politiką, nustatytą labai toli nuo

Vilniaus. Pirmaisiais šio dešimtmečio metais buvo labai skubiai perimama

kitų šalių patirtis ir diegiami fiskaliniai instrumentai, tačiau tuo pat

metu susilpnėjo fiskalinė kontrolė. Tuo šį spartų fiskalinės kontrolės

silpnėjimą, palyginti ir su griežtomis centrinio planavimo sistemomis, ir

su išplėtotos rinkos ekonomikos šalimis, sąlygojo ekonominė liberalizacija

ir didelis fiskalinės reformos pagreitis. Kilę veiksmų koordinavimo ir

įgyvendinimo sunkumai apsunkino fiskalinės politikos reformą ir komplikavo

makroekonominį valdymą. Nuo 1995 metų dėmesys buvo vis labiau kreipiamas

fiskalinei kontrolei stiprinti, tuo pat metu tobulinant fiskalinės

politikos instrumentus.

Pagrindinis dalykas, paaiškinantis fiskalinės politikos raidą

per pastaruosius devynerius metus, yra tai, kad fiskalinė politika buvo

pereinamojo laikotarpio išvestinė, kad jos svarbiausias uždavinys buvo

laiku reaguoti ir į spartų ekonomikos pertvarkymą. Visos viešosios

politikos uždavinys buvo pagreitinti ekonominę transformaciją. Taigi

dalykai, kurie šiandien kartais atrodo labai trumpalaikė strategija, prieš

keletą metų iš tiesų buvo neatskiriama ilgalaikės strategijos dalis. Tačiau

ekonomikai iš

esmės tapus rinkos ekonomika, ekonominė transformacija jau

nebegali būti lemiantis fiskalinės politikos reformos uždavinys. Fiskalinė

politika yra turbūt pats galingiausias valstybės valdymo instrumentas ir

idealiausiu atveju turėtų būti naudojamas kaip ilgalaikio makroekonominio

valdymo instrumentas.

Rinkos ekonomikoje fiskalinė politika gali būti formuojama daugeliu

įvairiausių būdų. Priklausomai nuo ekonominių sąlygų, vyraujančios

politinės ir socialinės orientacijos yra didelis pasirinkimas. Tačiau

fiskalinė politika vis vien privalo būti be vidinių prieštaravimų,

neprieštarauti strategijai kitose srityse ir turėti įteisintas procedūras,

galinčias užtikrinti šiuos išvardintus dalykus. Trumpalaikiai uždaviniai

privalo būti skirti ilgalaikiams uždaviniams ir makroekonominiams tikslams.

Interesų grupės vvisada siekia savų konkrečių tikslų ir tai dažniausiai

tampa pagrindine priežastimi, kodėl fiskalinis valdymas pasidaro netikęs

arba pradeda prieštarauti tolesnei plėtrai, ilgalaikiams uždaviniams ir

tikslams.

Lengva pareikšti, kad interesų ir socialinių grupių spaudimas turi

būti valdomas, viešinamas, daromas aiškesnis, pagal politikos galimybes

turi tapti neprieštaringo plano dalimi, šių grupių reikalavimai turi būti

sugrupuoti pagal bendrus prioritetus. Tačiau tai neparastai sunku pasiekti.

Būtent aiškios fiskalinio valdymo procedūros turi padėti iškelti viešumon

fiskalines problemas ir leisti formuluoti neprieštaringus sprendimus,

orientuotus į numatytą plėtrą.

Pereinamojo laikotarpio pradžioje reformuojant fiskalinę politiką

neišvengiamai buvo labai ddaug skubos. Kaip jau minėta anksčiau, fiskalinė

politika reaguodavo į nenumatytus transformacijos siurprizus ir

transformacijos pagreitinimas buvo viską apimantis visos politikos

uždavinys. Dėl šios priežasties skubėta reformuoti viešąją politiką

neturint pakankamai laiko įvertinti net esmingiausių politinių sprendimų

būsimas pasekmes ir neskiriant laiko viešiems svarstymams. Viešumo

trūkumas lleido dar paspartinti reformas, bet tai atvėrė vartus interesų

grupėms įgyti nemažą įtaką priimant svarbius fiskalinės politikos

sprendimus.

Ekonominės transformacijos paskatas pakeičiant ekonominės sanglaudos

paskatoms, fiskalinės politikos tolesnės reformos turi būti pagrįstos

aiškiomis ir racionaliai pagrįstomis procedūromis. Kitaip sakant,

svarbesni fiskalinės politikos pakeitimai neatskiriami nuo tinkamos

analizės, ekonominio įvertinimo, aiškumo, nepriklausomų nuomonių kritikos,

ir atviro aptarimo visuomenėje bei žiniasklaidoje. Geras pavyzdys būtų

tiesioginių mokesčių reforma, patekusi į dienotvarkę dar 1995 metais. Nuo

tada kiekvienais metais parengiami vis nauji įstatymų projektai. Visuotinai

pripažįstama ir sutariama, kad būtina iš esmės pertvarkyti tiesioginių

mokesčių sistemą, tačiau iki šiol kiekvieną kartą būdavo per sunku rasti

deramą konsensusą. Kai kuriose viešųjų finansų srityse pažanga buvo

nepakankama dėl neaiškių ir nesuprantamų sprendimų priėmimo procedūrų arba

slaptumo apraiškų priimant sprendimus.

Per pakankamai ilgą laikotarpį Vyriausybės pajamos ir išlaidos privalo

susilyginti. Šis balansas pprisimintinas ne tik planuojant ir apskaitant,

bet taip pat analizuojant valdymą ir efektyvumą. Per pastarąjį dešimtmetį

buvo pakankamai ryški tendencija sumažinti pajamas, išleisti Vyriausybės

vertybinius popierius arba pasiskolinti užsienyje kompensuojant

nepakankamas valstybės pajamas. Tačiau tikrai per mažai padaryta derinant

išlaidų dydį su visuomenės norais mokėti už teikiamas valstybės paslaugas.

Daug daugiau dėmesio būtina sutelkti viešųjų išlaidų politikai, kaip

esminiam fiskalinės politikos instrumentui. Viešųjų išlaidų struktūra turi

būti tvarkoma bei naudojama ir kaip mikroekonominio, ir kaip

makroekonominio valdymo instrumentas. Mokestinių pajamų struktūros

pakeitimas jau pelnė deramą vaidmenį fiskaliniame valdyme, tačiau

tiesioginių iir netiesioginių mokesčių santykio bei kitos problemos lieka

neišspręstos. Viešųjų išlaidų efektyvumas gali būti iš esmės padidintas,

geriau sukoordinuotas ir suplanuotas. Deficito finansavimo srityje

Vyriausybės finansinė politika privalo užtikrinti makroekonominį stabilumą,

paveikti ekonominį aktyvumą ir padėti plėtoti vidaus finansinę sistemą.

Mažai atvirai ekonomikai vyriausybinė deficito politika yra pagrindinis

dalykas užtikrinant tolydžią mokėjimų balanso dinamiką.

Politiką formuojančios institucijos ir institucijos, atsakingos už jos

įgyvendinimą, turi būti aiškiai atskirtos. Funkcijų sutapimas arba

susikirtimas stabdo reformas. Tačiau taip pat ir pačios politikos formavimo

funkcijos, ir politikos įgyvendinimo funkcijos turi būti labai aiškiai

apibrėžtos. Daugelis fiskalinių reformų būtų įvykę daug anksčiau, jeigu

gerokai anksčiau būtų tiksliai paskirstyta atsakomybė. Geras šių tvirtinimų

paliudijimas yra Muitinės departamento ir Valstybinės mokesčių inspekcijos

reformavimas. Pats institucijų pertvarkymas taip pat yra daug laiko

reikalaujantis procesas ir tam turi būti numatytas laikas bendrame reformos

plane. Suprantama, daug pagrindinių funkcijų suderinimo darbų jau yra

atlikta šiose institucijose. Bet praėjo daug metų, kol buvo atskirtos

svarbiausios politikos formavimo ir politikos įgyvendinimo funkcijos, ir

šiuo metu dar daugelis vykdančiųjų institucijų turi daug nemažai galimybių

nustatydamos politiką “savo institucijose”.

Tam tikri pranašumai verčia pasvarstyti poreikį atskirti fiskalinę

politiką nuo valstybės skolos valdymo. Šis tikslas kai kuriose šalyse

pasiekiamas griežtai atskiriant politikos padalinių ir Iždo kompetenciją.

Kai kurios Europos šalys yra sėkmingai sukūrusios atskiras skolos valdymo

institucijas, kurių veikla reglamentuota atitinkamuose įstatymuose bei

nustatomi viešojo skolinimosi limitai ir tikslai. ŠŠio pobūdžio reforma iki

šiol nesulaukė deramo dėmesio ir pradžioje gali pasirodyti net sunkiai

suprantama, tačiau vieši svarstymai apie valstybės skolos valdymo

institucinius dalykus galėtų suteikti papildomo aiškumo apie visą valstybės

skolos sritį ir sukliudyti be aiškių deramų sprendimų kitoms kartoms

lengvai perduoti norimus prisiimti įsipareigojimus. Apibendrinant galima

pasakyti, kad toks politikos ir jos įgyvendinimo atskyrimas leistų

asmenims, atsakingiems už politikos nustatymą, susikoncentruoti ir spręsti

fiskalinės politikos problemas, o tiems, kurie vykdo politiką, susitelkti

efektyviam politikos administravimui.

Vertinga užsienio techninė pagalba per pastaruosius kelerius metus

padėjo gerinti pajamų ir išlaidų prognozavimo pajėgumą, įgalinantį Finansų

ministeriją sudaryti trumpalaikę ir vidutinės trukmės prognozę. Tai turėtų

prisidėti prie konservatyvesnių fiskalinių planų sudarymo. Per pastaruosius

5-6 metus Vyriausybė surinkdavo apie 95 – 96 procentus prognozuotų metinių

biudžeto pajamų ir tik vienerius metus buvo viršyti planai. Nėra jokios

priežasties, dėl kurios panaudojant pajamų surinkimo ir išlaidų valdymo

mechanizmus nebūtų galima įvykdyti biudžetų pagal patvirtintus planus.

Paprasčiausiai dažnas didesnis patvirtintų biudžetų optimizmas nei įmanoma

finansuoti aiškintinas tarp kitų dalykų optimistiniais politiniais

lūkesčiais ir nepakankama biudžeto vykdymo priežiūra. Tačiau nėra jokių

techninių priežasčių, dėl kurių biudžeto prognozavimo tikslumas negalėtų

toliau būti gerinamas per artimiausius kelerius metus.

II. Svarbiausios problemos

Yra daugybė įvairiausių problemų, kurias fiskalinė politika turi

spręsti, kadangi daug fundamentalių ekonominių problemų glaudžiai

susijusios su viešaisiais finansais. Pirmame skyriuje glaustai aptarėme

įspūdingą fiskalinę pažangą per pastaruosius devynerius metus ir būtina

pastebėti, kkad daug tų problemų buvo sėkmingai išspręsta per labai trumpą

laiką.

Kokios pagrindinės problemos liko neišspręstos, kokios problemos

tikėtinos ateityje, kurias privalėsime spręsti ateinantį dešimtmetį? Yra

tam tikri techniniai viešųjų finansų politikos aspektai, kuriuos atrodytų

lengviau nuspėti, bet yra nemaža lengvai nenuspėjamų dalykų. Tačiau net tos

problemos, kurias yra pakankamai lengva prognozuoti ir identifikuoti, gali

būti labai sudėtingos ir sunkios, kai reikės pasirinkti reformų

alternatyvas. Galima tvirtinti, kad per pastaruosius dešimt metų fiskalinės

politikos reformos, kurių alternatyvas buvo lengva pasirinkti, nes visos

jos buvo pakankamai geros, buvo sparčiai įgyvendintos. Tos, kurias

pasilikome kitam dešimtmečiui, žada būti tikrai sunkios, sudėtingos ir

politiškai ginčytinos.

Kitą dešimtmetį vyriausybėms atsivers daug didesnė nei anksčiau

pasirinkimo laisvė formuojant fiskalinę politiką, atitinkančią socialinius,

politinius ir ekonominius uždavinius, kadangi labai daug pereinamojo

laikotarpio uždavinių yra išspręsta. Taip pat fiskalinė politika turėtų

užimti daugiau vietos vidaus politikoje. Tai daugiau lemia kitos politikos

trūkumas negu finansinio valdymo sutvarkymas. Kitose politikos srityse jau

dabar yra mažiau pasirinkimo galimybių nei fiskalinėje politikoje.

Monetarinė ir lito kurso politika, galima sakyti, juda pakankamai siauru

taku nuo valiutų valdybos link Ekonominės ir monetarinės sąjungos. Prekybos

politika nulemta laisvos prekybos susitarimų ir Pasaulinės prekybos

organizacijos reikalavimų. Daugelis kitų politikos sričių yra sąlygotos

Europos integracijos strategijos.

Jau šiuo metu matome labai daug pavyzdžių, kaip ES integracijos

uždaviniai pakeičia pereinamojo laikotarpio uždavinius. Nepaisant tam tikro

galimo fiskalinio laisvumo, fiskalinė raida bus

ateityje pakankamai

griežtai apibrėžta ES sutartyje numatytų makroekonominių ir fiskalinių

kriterijų ir jų priežiūros procedūrų, taip pat gausybės vidaus rinkos

reguliavimo reikalavimų, priversiančių didinti viešąsias išlaidas.

Šiuo metu susiformavo būtinybė padidinti fiskalinį lankstumą, tuo pat

metu didinant atsakomybę ir kontrolę, ypač kai monetarinė politika yra

griežtai apribota. Fiskalinis lankstumas buvo sparčiai padidintas

pereinamojo laikotarpio pradžioje, bet pastaruoju metu aiški tendencija

mažinti Vyriausybės įgaliojimus fiskalinio valdymo srityje ir didinti

fiskalinę priežiūrą. Pavyzdžiui, Vyriausybės teisės keisti mokesčių tarifus

palaipsniui naikinamos. Vyriausybės teisės mažinti asignavimus nesant

finansavimo ginčijamos teismuose ir net pateko į Konstitucinį Teismą.

Tačiau pakankamas fiskalinis lankstumas yra labai svarbus, jeigu ekonomiką

pakankamai dažnai sukrečia išoriniai šokai ir jeigu įsipareigojame siekti

trijų makroekonominių tikslų: spartaus augimo, mažos infliacijos ir

stabilaus keitimo kurso.

Jeigu fiskalinės pareigos bus aiškiai paskirstytos tarp politinių,

techninių ir vykdančiųjų institucijų, tai greičiau bus pasiekti laukiami

rezultatai. Visų pirma, reikia dar tiksliau paskirstyti funkcijas tarp

Seimo, Vyriausybės, Finansų ministerijos, kitų ministerijų, VMI ir MD.

Politiniai pasirinkimai turėtų būti padaryti po detalios techninės

analizės, kurią dažniausiai atlieka arba koordinuoja Finansų ministerija.

Taip pat ir Seimo vaidmuo turėtų būti ddidesnis vykdant priežiūrą, siekiant

pagerinti atskaitingumą, visuomenės dalyvavimą ir informuotumą. Sunkiausias

Vyriausybės fiskalinis uždavinys – tai aiškiai, darniai ir neprieštaringai

nustatyti vidutinės trukmės fiskalinius prioritetus. Vidutinės trukmės

prioritetai turi nustatyti reikiamą balansą tarp ministerijų ir politikos

sektorių ir užtikrinti, kad ekonominės plėtros politika taptų aiški ir

suprantama. Labai svarbu, kad institucijų pajėgumas būtų sutelktas vykdyti

nustatytas pagrindines funkcijas ir nebūtų trikdomas pašalinių uždavinių.

Pastarojo laikotarpio patirtis liudija, kad norint įvesti griežtą tvarką

kurioje nors fiskalinėje srityje ir deramą bei aiškų atsakomybės

paskirstymą tarp institucijų gali praeiti keletas metų.

Tam tikri labai geri fiskalinės priežiūros dalykai gali tapti

kliuviniu, kai reikia skubiai atlikti fiskalines korekcijas. Kaip ir

kiekviena kita rizika, fiskalinė rizika turi būti valdoma. Šias rizikas

galima klasifikuoti į ekonominę, finansinę ir kaštų riziką. Pirmoji iškyla

kai sumažėja ekonominis augimas, antroji – kai sukrečiamos finansų rinkos

ir trečioji – kai programos kaštai viršija numatytuosius. Tokio pobūdžio

rizika gali būti valdoma sudarant atitinkamus fiskalinius “paketus”, kurie

privalo būti vykdomi, jeigu įvykiai krypsta nepalankia linkme. Fiskalinis

planavimas tampa palaipsniui vis geriau pasiruošęs tokiam nenumatytų

poveikių valdymui, tačiau norint pagerinti staigaus fiskalinio atsako

gebėjimus būtina sustiprinti atsakingas valstybės institucijas.

Fiskalinė politika privalo būti pritaikyta besikeičiančioms

ekonominėms sąlygoms. Potencialių išorinių ekonominių šokų sąlygomis tai

visų pirma priklauso nuo institucijų gebėjimo prireikus parengti ir

įvykdyti ypatingas fiskalines programas. Pavyzdžiui, vėlavimą reaguojant į

šokus dešimtmečio pradžioje galime paaiškinti visiškai naujų uždavinių

atsiradimu. Tačiau kai pagrindinis fiskalinis atsakas – 1998 metų biudžeto

sumažinimas – buvo atliekamas tik po kelių mėnesių po Rusijos krizės

pradžios jau besibaigiant metams, tai galima vertinti kaip fiskalinių

procedūrų inercijos problemą. Analogiškas vėlavimas susidarė ir tikslinant

1999 metų biudžetą.

Siekiant sumažinti Rusijos kkrizės poveikį, Privatizavimo fondas buvo

panaudotas Valstybės Iždo piniginių srautų valdymui. Tuo metu Vyriausybės

depozitai bankuose buvo didžiausi per pastarąjį dešimtmetį. Kadangi

didžioji dalis valstybės skolos yra trumpalaikė, tai trumpalaikis

fiskalinės sistemos stabilumas turi būti sutvirtintas likvidumą

užtikrinančiomis pakankamo dydžio lėšomis. Privatizavimo įplaukos taip pat

galėtų būti tam panaudotos ir ateityje, kaip buvo naudojamos 1998 metais,

jeigu nenumatytai sumažėtų pajamos. Jeigu būtų nuspręsta šiam tikslui

sukurti fondą iš lėšų, gautų pardavus valstybės turtą, tai atitinkamai

turėtų būti pakeisti teisės aktai, reglamentuojantys Privatizavimo fondo

naudojimą.

Nors išlaidų sekvestravimas buvo labai efektyvus metodas

makroekonominiam valdymui siekiant kuo veikiau reaguoti į pajamų

nuosmukius, būtina įvykdyti išlaidų reformą, kuri atsižvelgtų į būtinybę

valdyti išlaidas mikrolygiu. Keliais procentais sumažinti išlaidas galima

greitai, bet tai nėra geriausias valdymo būdas, nes neatsižvelgiama į

prioritetus ir kaštus. Viešųjų išlaidų optimizavimas, siekiant Vyriausybės

nustatytų plėtros tikslų, bei išlaidų naudingumo padidinimas yra didelis

iššūkis.

Viena iš pagrindinių pamokų, kurias gauna šalys, patiriančios

finansinių sunkumų, ypač turinčios mažą bankinį ir finansinį sektorių, yra

tai, kad vyriausybės turi būti labai atsargios, kai skolinasi trumpam

laikotarpiui ilgalaikėms reikmėms finansuoti. Trumpalaikis skolinimasis yra

potencialus nestabilumo šaltinis net tais atvejais, kai palūkanų kreivės

rodo, kad daug palankiau pasiskolinti trumpam. Nors Lietuva yra

patvirtinusi skolinimosi limitus, tačiau didelė valstybės vidaus skolos

dalis yra trumpalaikė. Antrojoje 1998 metų pusėje matėme, kaip trumpalaikė

skola gali komplikuoti fiskalinį valdymą. Trumpalaikio skolinimosi naudą,

mažesnes skolinimosi išlaidas atsveria ilgalaikės skolos nauda, kadangi

šalis geriau apsisaugo nuo rinkos nestabilumo rizikos.

Kai nominalaus BVP augimas mažėjo, ir tai įvykdavo kasmet, net jeigu

realaus BVP augimas didėdavo, naujos skolos dydis, nustatomas pagal limitus

(priklausomai nuo BVP), mažėja. Dabartinis BVP augimo mažėjimas tikrai

paveiks ir valstybės garantijų teikimo politiką. Skolos su valstybės

garantijomis pateisinamos, kai jos reikalingos konkrečiam ekonomikos

sektoriui pertvarkyti. Tačiau pinigų srautų valdymo problemos dažniausiai

iškyla tada, kai tam tikrame sektoriuje reformos atliktos ne iki galo, kaip

socialinio draudimo, pensijų sistemos ir energetikos.

Šiais metai TVF buvo paskelbęs, kad skaidrumas turėtų būti naujosios

tarptautinės finansų sistemos “auksinė taisyklė”. Pagal TVF skaidrumo

trūkumų būdavo atrandama po finansų krizių kiekvienoje besivystančioje

šalyje.

Sprendimas yra gerai žinomas – laikytis auksinių taisyklių, net jeigu

nebūtų rimtesnių pavojų, – tai vienas svarbiausių uždavinių. TVF

Bendrosios finansų statistikos metraštis pateikia geriausią tarptautinės

fiskalinės istorijos aprašą, kuriame pateikiami Lietuvos fiskaliniai

duomenys nuo 1991 metų. Nuo 1991 metų pagal TVF metodologiją sudaromas ir

skelbiamas Lietuvos konsoliduotas centrinis šalies biudžetas. Nuo 1998 metų

Lietuva prisijungė prie TVF Specialiųjų duomenų platinimo standartų, taip

pat vis daugiau fiskalinių duomenų skelbiama Finansų ministerijos

“Interneto” tinklalapyje. Nuo 1998 metų “Internete” skelbiamas

konsoliduotas bendras šalies biudžetas.

Be to, būtina tobulinti ir nacionalinio biudžeto klasifikaciją, kuri

yra viena pagrindinių skaidrumo prielaidų. Nacionalinio biudžeto pajamų ir

išlaidų klasifikacija didžiąja dalimi atitinka tarptautinius standartus,

bet kadangi kai kurie klasifikacijos fragmentai neatitinka TVF ir ES

klasifikacijų (skiriasi ir šių dviejų institucijų reikalavimai), kadangi

kartu nebuvo patvirtinta finansavimo klasifikacija, todėl būtina koreguoti

biudžeto klasifikaciją. Daugiausia ginčų yra sukėlęs privatizavimo įplaukų

traktavimas.

Aišku, kad Lietuvos fiskalinis skaidrumas priklauso ne tik nuo

nacionalinių duomenų pateikimo. Sunkumus sudaro valstybės finansų

suskirstymas į biudžetus, fondus ir sąskaitas. Tai ne tik komplikuoja

fiskalinį valdymą, bet ir pablogina visuomenės galimybes stebėti padėtį.

Tarp fiskalinės politikos specialistų vyrauja nuomonė, kad

nebiudžetiniai fondai ir sąskaitos yra nepageidaujami. Tokie fondai

prieštarauja biudžeto integralumo, universalumo ir pilnumo principams. Dėl

didelio nebiudžetinių fondų skaičiaus fiskalinė politika tampa ne tokia

skaidri ir lanksti, apsunkina prioritetų pasirinkimą ir dėl to valdymas

tampa sudėtingesnis. Paprastai pateisinamas tik draudimo fondų

egzistavimas: t.y. socialinio draudimo, sveikatos draudimo ir pensijų

fondų. Bet kai kurios išsivysčiusios šalys net ir šių fondų neišskiria iš

biudžeto.

Kylant naujoms makroekonominėms ir struktūrinėms problemoms, keisis

ir fiskalinės politikos siekiami tikslai. Jei pereinamuoju laikotarpiu

pagrindiniai uždaviniai buvo augimas ir stabilios kainos, tai kito

dešimtmečio uždaviniai bus augimo ir socialinės gerovės skatinimas bei

tolydi išorinių balansų rodiklių raida. Išlieka didžiulė praraja tarp

vienam gyventojui tenkančio BVP Lietuvoje, socialinės gerovės lygio ir tų

pačių ES šalių rodiklių. Neabejotina, kad fiskalinė politika turės

prisidėti prie augimo skatinimo ir neturtingiausių bei nedirbančių asmenų

gyvenimo standartų užtikrinimo.

Anksčiau makroekonominis valdymas daugiausia buvo orientuojamas į

fiskalinės kontrolės atkūrimą, koregavimą atsižvelgiant į nenumatytas

situacijas ir išlaidų apribojimų

nustatymą, taip siekiant sumažinti

infliacijos poveikį, skatinti taupymą ir atkurti augimą. Nuo 1995 metų

ekonomika augo, greitai didėjo realus darbo užmokestis, o einamosios

sąskaitos deficitas išliko didelis. Fiskalinė politika buvo ir yra

galingiausia priemonė užtikrinti išorinių balansų tolydžią dinamiką kartu

išlaikant augimą.

Per praėjusius dvejus metus einamosios sąskaitos deficitas tapo per

didelis, o dėl Rusijos krizės sumažėjęs eksportas labai padidino nedarbą.

Fiskalinė ir valiutos kurso politika yra dvi pagrindinės disponuojamos

išorinį balansą veikiančios priemonės. Valstybės finansų ir pajamų politika

pakankamai greitai gali paveikti užimtumą, ypač jei realus darbo užmokestis

ekonominėje sistemoje nėra inertiškas. Tačiau ekspansyvi fiskalinė

politika didina skolos naštos problemas ir gali būti nepakankamai

veiksminga skatinant užimtumą, nes daromas poveikis paklausai padidina

importą ir paveikia mokėjimų balansą.

Ypač svarbi fiskalinės politikos, vykdomos esant susietam valiutos

kursui, užduotis yra neutralizuoti veiksnius, mažinančius užimtumą, ir

paskatinti darbo rinkos lankstumą. Valstybės politika gali varžyti efektyvų

darbo rinkos funkcionavimą, jei nacionalinio biudžeto išlaidos darbo

užmokesčiui didinamos per staigiai ir priverčia realų darbo užmokestį augti

greičiau nei realų BVP. Pastebėtina, kad daugelis Lietuvos ekonominės

plėtros programų yra akivaizdžiai prieštaringos, kai kalbama apie realaus

darbo užmokesčio, realaus BVP, įmonių pelningumo ir mokėjimų balanso

einamosios sąskaitos deficito problemas.

Viena iš svarbiausių fiskalinių problemų yra išlaikyti tinkamą

balansą tarp valstybės ir privataus sektorių. Pastaruosius dešimt metų

nuolat buvo diskutuojama dėl Lietuvos valstybės sektoriaus dydžio ir

ateities tendencijų. Net ir pačiais sudėtingiausiais laikotarpiais

valstybės sektorius niekada nebuvo mažesnis kaip vienas ketvirtadalis BVP,

o dabar jis viršija trečdalį BVP. Žinoma, valstybės sektoriaus dydis

priklauso nuo to, ką laikome valstybės įstaigomis, pusiau valstybinėmis

institucijoms arba viešosiomis įstaigomis. Žvelgiant dešimtmetį į ateitį,

nėra jokių ženklų, kad valstybės sektorius mažėtų. Ar jis padidės Lietuvai

prisiėmus daugelį ES reikalaujamų funkcijų ir įkūrus ES privalomas

institucijas? Nepanašu, kad Lietuva galėtų įstoti į ES, neįgyvendinusi

reikalavimų, kurie verčia didinti valstybės sektorių. Tačiau galima rasti

įvairių būdų, kaip kompensuoti valstybės sektoriaus, didėsiančio

įgyvendinant ES reikalavimus, išlaidas taupant kitose srityse. Fiskalinėje

politikoje šis numatomas valstybės funkcijų plėtimas turėtų būti

kompensuojamas funkcijų siaurinimu vykdant biudžeto reformą. Valstybė

turėtų atsisakyti finansuoti nereikalingus projektus, sumažinti biudžetinių

įstaigų skaičių ir sustiprinti biudžeto kontrolę.

Labai svarbu yra atminti pamokymus, kuriuos teikia kitų šalių

patirtis, ypač Danijos arba Airijos devintojo dešimtmečio viduryje, arba

JAV dešimtojo dešimtmečio pabaigoje, kurios praktiškai patvirtino teiginį,

kad fiskalinis sumažinimas tam tikrais ekonominės raidos momentais gali

teigiamai veikti ekonominį augimą. Ši Keinso teorijai prieštaraujanti

išvada pagrįsta tuo, kad kai kuriose šalyse biudžeto deficito sumažinimas

labai teigiamai parėmė ekonominį augimą. Ryžtingi veiksmai mažinant

biudžeto deficitą gali pagerinti ekonomikos padėtį ne tik po daugelio metų,

bet ir visai netrukus, fiskalinio konsolidavimo metu. Fiskalinė

konsolidacija nebūtinai atveda prie ekonomikos nuosmukio: palūkanų normos

gali sumažėti ir paskatinti investavimą; lūkesčiai dėl mažėsiančių

mokestinių prievolių gali paskatinti vartojimą; o abi šios jėgos kkartu gali

prisidėti prie ekonomikos augimo.

Empiriniai duomenys liudija, kad fiskalinės konsolidacijos paremtos

išlaidų mažinimu, ypač transferų ir biudžetinių įstaigų darbo užmokesčio

mažinimu, dažniau būna sėkmingos ir sumažina skolos ir BVP santykį nei

mokesčių didinimu pagristos fiskalinės konsolidacijos. Suprantama, šie

empiriniai duomenys prieštarauja tradicinei Keinso teorijai, kad biudžeto

deficito mažinimas sumažina visuminę paklausą ir lėtina ekonomikos augimo

tempą. Deficito sumažinimas gali teigiamai paveikti lūkesčius, kurie gali

kompensuoti arba užgožti Keinso efektą.

Jei būtų galima racionalizuoti biudžeto išlaidas ir perskolinimą, tai

būtų pats laikas sumažinti ekonomikai suteiktą ekspansyvų postūmį per

pastaruosius dvylika mėnesių. Keičiantis eksporto struktūrai ir ekonomikai

pradedant atsigauti, turėtume išgirsti dar griežtesnius reikalavimus

didinti valstybės išlaidas transferiniams mokėjimams ir tokioms išlaidoms,

kuriomis suinteresuotos tam tikros interesų grupės. Bus užtikrinamos

didesnės išlaidos sveikatos ir švietimo srityse, o atsižvelgiant į tai, kad

sieksime būti konkurencinga šalimi ir sklandžiai integruotis į Europos

Sąjungą, reikės didinti valstybės investicijas į ekonomikos infrastruktūrą.

Tačiau teks atidžiai išanalizuoti ir iš naujo aptarti transferinius

mokėjimus ir įsipareigojimus juos mokėti ateityje, pernelyg dideles

administracines ir reprezentacines išlaidas bei nepaprastai spartų krašto

apsaugos išlaidų didėjimą.

Vienas iš ilgalaikio planavimo klausimų iškyla dėl pinigų principu

tvarkomo biudžeto. Dėl šios priežasties nenustatomi limitai, suteikiantys

teisę prisiimti įsipareigojimus. Tai sudaro galimybę priimti įstatymus arba

sudaryti sutartis, pagal kuriuos po kelerių metų reikės daryti išlaidas,

bet šie įsipareigojimai nėra įtraukiami nei į einamųjų metų biudžetus, nei

į valstybės skolos registrą. Europos Sąjunga tvarko pinigų principu

veikiantį biudžetą pagal steigimo sutartį, bet pereina prie kaupiamojo

principo ir šiais metais ES Ministrų Taryba patvirtino ateinančių

septynerių metų įsipareigojimų biudžetus, nors steigimo sutartyje tokio

reikalavimo nėra.

Lietuvai svarbu turėti sudarytas aiškias ateityje finansuotinų

Vyriausybės įsipareigojimų sąmatas, bet ši problema jau tapo delikati,

kadangi parlamentas renkamas ketveriems metams ir šioje srityje pradėta

rungtyniauti tarp įvairių Seimo šaukimų. Tai susiję su vidutinio

laikotarpio (trejų metų) biudžeto planavimo pasiūlymu. Bet netgi pailginus

planavimo laikotarpį nebus galima išspręsti to, ką gali planavimas ir

apskaita, pagrįsti kaupiamuoju principu. Tai yra rimtas būsimos biudžeto

reformos uždavinys.

Kas turi apmokėti valstybinio sektoriaus išlaidas? Yra trys

pagrindiniai variantai: dabartiniai mokesčiai, ateinančios kartos, jeigu

mes kaupiame valstybės skolą, arba senoji karta, jeigu mes išleidžiame

privatizavimo įplaukas. Didesni mokesčių tarifai yra nepopuliarūs. Todėl

pasaulyje vyrauja tendencija siūlyti plėsti mokesčių bazę ir naikinti

lengvatas. 1997 metais panaikinus PVM lengvatas, biudžeto pajamos labai

padidėjo. Tačiau tai, ką buvo sunku pasiekti netiesioginių mokesčių

srityje, bus dar nepalyginamai sunkiau pasiekti tiesioginių mokesčių

srityje, kur mokesčių našta yra labai akivaizdi mokesčių mokėtojui.

Lietuvoje vis dar yra du įstatymai dėl įmonių pajamų, kur mokesčių tarifai

priklauso nuo juridinio statuso. Turto mokestis Lietuvoje taip pat

priklauso nuo turto savininko statuso. Gyventojai nemoka nekilnojamojo

turto mokesčio. Tai sukelia papildomų problemų, kadangi dalis šešėlinės

ekonomikos veikia namų ūkių sektoriuje ir turto mokestis, suprantama,

nesumokamas, o ssavivaldybėms nepakanka nuosavų išteklių. Būtina priimti

sprendimus dėl šių ekonominės logikos iškraipymų su daugybe nepateisinamų

teisinių komplikacijų.

Pagrindinė kliūtis, trukdanti rasti greitą tiesioginio apmokestinimo

problemų sprendimo būdą, yra ta, kad visuomenė nepritaria tiesioginiams

apmokestinimo būdams. Didžiąją dalį nacionalinio biudžeto pajamų sudaro

vartojimo mokesčiai ir fizinių asmenų pajamų mokesčiai, kurie abu yra

neakivaizdūs mokėtojui (t.y. mokesčių mokėtojas gali nežinoti, kad jis

išlaiko biudžetą) ir juos galima būtų vadinti “paslėptais mokesčiais”.

Deja, visuomenė jau priprato prie netiesioginio apmokestinimo ir labai

neigiamai vertina visas tiesiogines apmokestinimo formas.

Nuo fiskalinės konsolidacijos turinio priklauso jos įgyvendinimo

sėkmės tikimybė, kur sėkmė reiškia nuolat mažėjantį valstybės skolos

santykį su BVP. Daugelyje šalių įstatymai varžo Vyriausybės skolinimąsi, o

dažniausiai minimas pavyzdys yra ES Mastrichto konvergencijos kriterijai.

Per pastaruosius kelerius metus palaipsniui įsisąmoninama, kad

subalansuotas biudžetas yra ne vien tik teisinis fiskalinio deficito

suvaržymas. Sunkiausias uždavinys yra įtvirtinti įstatymų nuostatas,

priverčiančias griežtai laikytis deficito suvaržymo nuostatų. Žemesnio

lygio valdžią galima priversti mokėti baudas aukštesnio lygio valdžiai, jei

pirmoji nesilaiko įstatymuose nustatytų deficito reikalavimų. Tačiau, antra

vertus, Vyriausybė gali būti apribota konstitucinių prievolių,

reikalaujančių vykdyti įsipareigojimus (pavyzdžiui mokėti pensijas, nors

būtų didelis pajamų nuosmukis). Lietuvoje diskusijos apie subalansuoto

biudžeto įstatymo būtinybę vyksta jau kelerius metus. Praėjusiais metais

šios diskusijos vyko ir Vyriausybėje, buvo netgi paruoštas įstatymo

projektas, pagal kurį valstybės biudžetas ir savivaldybių biudžetai turi

būti tvirtinami ir vykdomi be deficito. Tačiau svarbiausias problemos

aspektas yra nustatyti

bendruosius reikalavimus dėl bendro konsoliduoto

šalies biudžeto operacijų balanso, o ne tik tų operacijų, kurios dėl

istorinių priežasčių apskaitomos biudžetuose arba kuriuose nors kituose

fonduose.

Šiuo metu Vyriausybė turi daug netiesioginių įsipareigojimų, kurie

yra apskaitomi kaip netiesioginė skola arba kuriuos įteisina specialūs

įstatymai, apibrėžiantys, ką ateityje reiks finansuoti iš biudžeto. Reikia

kreipti ypatingą dėmesį sąlyginiams įsipareigojimams, kurie nėra tiesiogiai

susiję su biudžetais. Tokie įsipareigojimai praeityje atsirasdavo, ypač

energetikos sektoriuje. Jie buvo fiksuojami arba kaip valstybės skola arba

kaip paskolų valstybės garantijos. Įsipareigojimai, atsirasiantys dėl

energetikų skolų arba uždarius Ignalinos atominę elektrinę, gali išties

būti dideli, todėl Vyriausybė turi tai numatyti ir būti tinkamai

pasiruošusi. Valstybė netiesioginius įsipareigojimus gali sukaupti

daugelyje sričių, todėl labai svarbus fiskalinės politikos uždavinys yra

juos įvertinti, į tai atsižvelgti fiskalinėse prognozėse ir imtis

prevencinių priemonių. Deja, minėtos problemos dažnai yra traktuojamos kaip

atskirų ekonomikos sektorių problemos ir pripažįstamos fiskalinėmis tik

tuomet, kai jos tampa ne tik problemomis, bet ir fiskaline našta.

Viena iš svarbiausių netiesioginių įsipareigojimų sritis yra

socialinė apsauga ir rūpyba, valstybės atliekamas pajamų draudimas. Stabili

pensijų ir socialinio draudimo sistema reikalinga tam, kad senyvo amžiaus

ir skurstantiems žmonėms būtų užtikrinamos pajamos, tačiau tai turi būti

efektyviai tvarkoma. Pensijų sistema susiduria su gyventojų senėjimu,

paskatų mokėti įmokas trūkumu, nepakankamu įmokų išieškojimu, nepatenkinamu

informacijos infrastruktūros klausimais valdymo bei kitomis rimtomis

problemomis. Visuotinai sutariama, kad vienas iš geriausių sprendimų yra

kelių llygių pensijų sistemos įdiegimas, kai būtų sujungiami privalomieji ir

savanoriški, valstybiniai ir privatūs, nustatytos naudos ir nustatytų

įnašų, “pay-as-you-go” ir sukauptų fondų bruožai.

Pagal priimtą labai bendrą pensijų sistemos klasifikavimą ši sistema

susideda iš trijų lygių. Pirmasis lygis yra privaloma valstybinė pensijų

sistema, kurioje įnašai nėra įnešami tiesiogiai į asmeninę darbuotojo

sąskaitą, bet Vyriausybė naudojasi apmokestinimo teise ir reikalauja, kad

darbuotojai, darbdaviai ir kitų kategorijų asmenys arba įmonės mokėtų

įmokas. Antrasis lygis yra privaloma pensijų sistema, kurioje Vyriausybė

reikalauja mokėti įmokas tam tikrų asmenų vardu. Įnašus gali mokėti

asmenys, darbdaviai arba Vyriausybė. Mokama į asmenines sąskaitas, o asmens

pensija priklauso nuo sąskaitos likučio ir iki išėjimo į pensiją

susikaupiančių palūkanų. Sąskaitas gali tvarkyti viešoji arba privati

įstaiga. Trečias lygis yra savanoriška privati pensijų sistema, kurioje

dalyvauti nėra privaloma. Pagal pirmąjį valstybinį sistemos lygį galima

finansuoti iš socialinių ir sveikatos draudimo mokesčių arba bendrųjų

pajamų, o pagrindinis jo tikslas yra pajamų perskirstymas ir minimalių

pajamų užtikrinimas senyvo amžiaus žmonėms. Antrasis lygis leidžia asmenims

patiems sutaupyti senatvei, tačiau šiuo lygiu pajamos nėra perskirstomos.

Trečiasis lygis leidžia asmenims pasirinkti, kaip papildomai paskirstyti

savo pajamas per savo amžių.

Jei dabartinė socialinio saugumo schema nebus greitai pertvarkyta, ji

sukels rimtų bėdų ir gali kenkti fiskaliniam stabilumui. Norint užkirsti

kelią tokioms problemoms, turi būti skubiai vykdoma esminė pensijų sistemos

reforma. Reikia dėti pastangas, kad VSDF būtų finansiškai stabilus, ir kad

asmenys turėtų pakankamai paskatų taupyti senatvei privačiuose fonduose.

Lietuvoje pensijų ir socialinio draudimo sistemos pertvarkymas labai

atsilieka nuo Latvijos, Lenkijos, Vengrijos arba Slovėnijos, kuriose trijų

lygių pensijų sistema jau yra įteisinta. Neseniai buvo priimtas įstatymas,

pagal kurį Lietuvoje nuo 2000 metų galės kurtis ir veikti savanoriškas

trečiasis privačių pensijų fondų sistemos lygis. Tačiau svarbiausia pensijų

reformos dalis yra sukurti antrąjį lygį – privalomą, sukauptais

finansiniais ištekliais pagrįstą schemą. Tik iki galo įvykdyta pensijų

reforma gali vyresniajai kartai suteikti deramas pajamų garantijas.

Makroekonominiu požiūriu, antrojo ir trečiojo lygio pensijų schemos

padidintų gyventojų taupymo lygį Lietuvoje. Tai savo ruožtu sumažintų

mokėjimų balanso einamosios sąskaitos deficitą, kadangi padidėtų vidaus

taupymas iš kurio būtų finansuojamos investicijos.

Perėjimas nuo vieno lygio “pay-as-you-go” sistemos prie kelių lygių

sistemos reikalauja ypač daug lėšų, kurios turi užtikrinti šį perėjimą. Tuo

pat metu, kai darbingo amžiaus žmonės pradeda dalyvauti schemose kaupiant

lėšas, senyvo amžiaus žmonės turi gauti pensijas. Kai kurios šalys,

įvesdamos privalomas sukauptų lėšų schemas, panaudojo privatizavimo lėšas

labai dideliems lėšų poreikiams kompensuoti. Šioje srityje artimiausia

pavyzdį rodanti Lietuvos kaimynė yra Lenkija.

Mūsų šalyje vis dar galima tai padaryti. Iki šiol santaupos

daugiausia buvo atkurtos pensinio amžiaus žmonėms. Taigi tiems, kurie dar

nesulaukė pensinio amžiaus, santaupos galėtų būti atkurtos į asmenines

pensijų sąskaitas. Mes dar galėtume panaudoti šį daug privalumų turintį

sprendimą, jei būtų įmanoma greitai pasiekti visuomenės konsensusą ir

politinį sutarimą.

Ko galima tikėtis iš mokesčių reformos? Vienas iš būdų atsakyti į šį

klausimą yra panagrinėti, kaip ES direktyvos paveiks nacionalinę politiką.

Tikimasi, jog beveik 85 procentai valstybės biudžeto pajamų 1999 metais bus

gauta iš vartojimo mokesčių: PVM ir tabako, naftos ir alkoholio bei kitų

akcizų ir muito mokesčių. Maža galimybių daug keisti PVM tarifą. Rengiantis

stoti į ES, tabako akcizai turėtų būti padidinti daugiau nei 100 procentų,

o naftos produktų akcizai – vidutiniškai apie penkiasdešimt procentų.

Fiskalinio valdymo problema, kurią sukelia beveik visiška valstybės

biudžeto priklausomybė nuo vartojimo mokesčių, yra didelis šių mokesčių

regresyvumo laipsnis ir stipri PVM įmokų priklausomybė nuo ekonominio

ciklo stadijos. Akcizų įplaukos nėra tiek jautrios ekonominiams ciklams, o

PVM įplaukos yra daug jautresnės. Kaip pavyzdį galima pateikti faktą, kad

PVM pajamos 1999 metais buvo mažesnės, palyginti su tuo pačiu 1998 metų

laikotarpiu. Valstybės biudžeto pajamos, kurių elastingumas labai smarkiai

priklauso nuo ekonominio ciklo stadijos, gali sąlygoti staigius išlaidų

finansavimo pokyčius pagal valstybės pajamas (staigesnius nei BVP pokyčiai)

arba atitinkamą deficito dinamiką.

Turint omenyje, kad daugeliu atvejų šalys, įstojusios į ES per

pastaruosius dešimt metų, negavo iš Europos Sąjungos didesnių nuolaidų

pajamų politikos srityje, pagrindinius netiesioginių mokesčių pokyčius lems

tai, kaip sparčiai Lietuva sieks narystės. Lietuva turės pertvarkyti

pridėtinės vertės mokestį, kai ES priims naująsias PVM direktyvas, kurios

gali būti pakankamai greitai baigtos rengti. ES tiesioginis apmokestinimas

kelia mažai harmonizavimo reikalavimų, kadangi fizinių asmenų pajamų

mokestis ir nuosavybės mokesčiai yra traktuojami kaip valstybių narių

pajamos. Taigi mes galime drąsiai pasakyti, kad daugiausia vidinių veiksnių

sąlygotų biudžeto pajamų fiskalinės politikos pokyčių įvyks tiesioginių

mokesčių srityje. Šioje srityje svarbus uždavinys yra padidinti tiesioginių

mokesčių dalį tarp visų pajamų, ypač savivaldybių biudžetuose, ir tolygiau

paskirstyti mokesčio naštą tarp legalaus ir šešėlinio sektorių. Pokyčiai

turėtų užtikrinti neutralesnį valstybės išlaikymo kaštų paskirstymą, o

įmonių mokesčiai turi būti konkurencingi tarptautiniu mastu. Paprastumas,

mokestinės bazės plėtimas, lygybė ir efektyvumas yra pagrindiniai

tiesioginių mokesčių reformos principai.

Fiskaliniai procesai šiuo metu yra per daug uždari ir paslaptingi dėl

vienos priežasties (jeigu apskritai ją galima vadinti priežastimi) – ši

padėtis yra tapusi beveik tradicija ir iki, ir po Nepriklausomybės

atkūrimo. Biudžetas vis dar nėra intensyvių visuomenės svarstymų objektas.

Būtina paskatinti visuomenės dalyvavimą fiskalinės politikos formavime ir

pradėti galbūt nuo viešųjų biudžeto svarstymų.

Tvirti praeities reliktai vis dar egzistuoja savivaldybių finansų

sistemoje. Savivaldybės nėra tikros dėl savo biudžetų pajamų per

artimiausius keletą metų ir neturi reikalingų įgaliojimų rinkti pajamas.

Savivaldybių mokesčių bazes ir tarifus daugeliu atveju nustato Seimas arba

Vyriausybė ir nors 1997 metais savivaldybių pajamų įstatymas pagerino

fiskalinio išlyginimo procesą, transferai ir dotacijos tam tikru mastu vis

dar paskirstomos ad hoc principu. Su tuo susijusi problema, kad

savivaldybėms buvo leidžiama skolintis investiciniais tikslais, bet

nesuteikta pakankamai teisių rinkti pajamas užtikrinant paskolų

grąžinimą.

Būtina suplanuoti, kaip palaipsniui decentralizuoti savivaldybių biudžetinę

atsakomybę. Itin didelė centralizacija apriboja galimybes savivaldybėms

pasinaudoti savo fiskaline patirtimi ir regioninės plėtros patyrimu.

Fiskalinių įgaliojimų pasiskirstymas tarp Vyriausybės ir savivaldybių turi

lemiamos įtakos fiskalinės politikos efektyvumui ir veiksmingumui.

Fiskalinė politika nėra tinkama priemonė spręsti bet kokias

iškylančias problemas ir vienas iš svarbiausių dalykų yra nutarti, kurių

problemų fiskalinė politika spręsti neturėtų. Pakeisti racionalią politiką

atskiruose ūkio sektoriuose fiskalinė politika negali. Didelių mokestinių

įplaukų sumų išleidimas (ar atitinkamas atleidimas nuo mokesčių)

įgyvendinant trumpalaikę sektorių politiką nepadeda išspręsti šių sektorių

problemų. Buvo bbandoma jas spręsti taikant PVM, akcizų ir juridinių asmenų

pelno mokesčio lengvatas (energetikos ar žemės ūkio sektoriuose), tačiau

visiškai nepanašu, kad tai turėjo geidžiamą poveikį. Tačiau tokie

fiskaliniai “sprendimai” iškraipo natūralias ekonomines paskatas – vienai

“ypatingai” grupei tenka mažesnė mokesčių našta nei kitai, ir galiausiai

tokie sprendimai stabdo konkurencingą įmonių plėtrą.

Taigi fiskalinės politikos veiksmais nereikėtų pakeisti įmonių ar

bankų restruktūrizavimo; fiskalinės politikos nereikėtų naudoti siekiant

suteikti prekybos lengvatas kokioms nors įmonėms; fiskalinė politika

neturėtų būti naudojama dirbtinai reguliuoti kainoms bandant pakeisti

monetarinę politiką, teikiant naudos gamintojų ar vartotojų grupei. Užuot

tam tikroms įmonių rūšims sudarius ypatingas fiskalines sąlygas, yra geriau

paspartinti privatizavimą ir tęsti įmonių sektoriaus dereguliavimą.

Skaidrumas ir tikslus prognozavimas yra nepaprastai svarbūs

fiskalinės politikos uždaviniai. Reikia daugelio metų, kad būtų sukurtas

pasitikėjimas ir sutarimas fiskalinės politikos reformos klausimais. Reikia

mažiausiai metų, kkol fiskalinės politikos instrumentai visu pajėgumu galės

paveikti ekonomiką. Šis ilgas problemų nustatymo procesas ir atotrūkis tarp

veiksmų ir poveikio ekonomikai – pagrindinės priežastys, kodėl fiskalinė

politika turi būti orientuota į būsimus įvykius, o ne vien reaguoti į

dienos aktualijas ir tik atspindėti trumpalaikę būklę.

III. Ribojimai ir pasirinkimo galimybės

Fiskalinės politikos sprendimus riboja daugelis aplinkybių. Nors šias

kliūtis galima klasifikuoti įvairiausiais būdais, apžvelgsime

visuomeninio konsensuso, institucinius, ekonominius, išorinius ribojimus,

taip pat socialinių ir interesų grupių įtaką. Pirmas dalykas, kurį reikia

padaryti prieš pradedant spręsti problemas, tai pripažinti jų egzistavimą.

Gerai žinoma, kad vienas iš pagrindinių politinių lyderių uždavinių

yra formuoti visuomenės sutarimą dėl reformų būtinybės. Jeigu to nepavyksta

padaryti, tai sukelia nepateisinamai didelį fiskalinį deficitą ir tokią

politiką, kurią tęsti nėra įmanoma. Sukurti visuomenės sutarimą viešųjų

finansų išlaidų ir pajamų politikos klausimais yra nepaprastai sunkus

uždavinys. Be jokių abejonių, būtent įtikinimo darbas fiskaliniais

klausimais bus didelis mūsų politinių lyderių iššūkis visą kitą dešimtmetį.

Nors kai kas mano, kad Lietuvos valstybės skola dar nėra labai didelė, būtų

verta atminti, kad Lietuva per labai trumpą laiką sukaupė didžiausią

valstybės skolą tarp Baltijos valstybių. Santykinai iš šių skolų buvo

atlikta ne tiek jau daug viešųjų investicijų. Taigi nors pereinamuoju

laikotarpiu kai kurie pasirinkimai atrodė labai geri, šių sprendimų

pasekmės gali turėti visiškai priešingą poveikį, kai sprendžiant iškilusius

naujus uždaviniams reikės, kad pasikeistų visuomenės nnuomonė.

Politikai visada tampa veiklūs, kai pasiekiamas visuomenės sutarimas.

Tačiau vykdant kiekvieną reformą svarbiausius dalykus lemia, suprantama,

vykdytojas. Tam tikrose srityse mes matėme, kad institucinis nerangumas

bei iš to kylantys apribojimai ir institucinis nepajėgumas lėtino

svarbiausias fiskalines permainas, net jeigu visos kitos aplinkybės buvo

palankios. Institucinė kultūra nesikeičia labai greitai, nors šiuo metu ir

priimama daug jaunų darbuotojų. Siekiant panaikinti esamą atotrūkį, prie

Finansų ministerijos ir prie Muitinės departamento prieš keletą metų buvo

sukurtos mokymo institucijos bei pradėtos fundamentalios plačios mokymo

programos.

Fiskalinės institucijos labai nukenčia nuo dažnos vadybininkų ir jų

vadybinio stiliaus kaitos. Fiskalinės politikos kūrimas dar nėra pakankamai

atskirtas nuo jos vykdymo. Geresnis darbo pasidalijimas tarp politikos

nustatymo ir jos vykdymo galėtų būti pasiektas vykdant administracinio

valdymo reformą, sustiprinant įstaigose strateginį planavimą ir diegiant į

rezultatus orientuotą biudžeto sudarymą.

Lietuvos augimą ir gebėjimą persitvarkyti riboja labai griežtos

ekonominės sąlygos: fiskalinė būklė per greitai išaugus valstybės skolai

bei nepalankios valstybės skolinimosi sąlygos. Kita vertus, fiskaliniai

stimulai gali būti tik prasti struktūrinių, plėtrą skatinančių reformų

pakaitalai. Lietuva galėtų atrasti naujų augimo šaltinių, jeigu pagreitintų

struktūrines reformas, pensijų reformą, privataus sektoriaus dereguliavimą

(energetikos, transporto).

Nors gali atrodyti, kad fiskalinė politika krašto viduje turi daug

daugiau laisvės nei kitos finansų sritys, tačiau išoriniai reikalavimai yra

labai griežti. Integracija į Europos Sąjungą ir palengvins, ir apsunkins

fiskalinės politikos raidą. Integracijos strategija buvo ir bus naudojama

tarsi atsiprašymas, kkad vykdomos kai kurioms interesų grupėms nuostolingos

reformos, kurios nepaprastai reikalingos visai visuomenei. Tačiau tai taps

išbandymu, kaip vykdant integracines reformas, pavyzdžiui, uždarant

Ignalinos atominę elektrinę, išvengti didelių biudžeto nuostolių, kuriuos

vėliau vis tiek teks padengti mokesčiais.

Mokesčių ir viešųjų pirkimų harmonizavimas su ES reikalavimais paveiks

įvarius mokesčių ir išlaidų politikos aspektus, o lito susiejimas su euru

paveiks išorinio finansavimo politiką. Atviresni ir konkurencingesni taps

viešieji pirkimai. Toliau integruojantis į ES, konkurencingesni viešieji

pirkimai kiekvienoje ES šalyje praplės finansinių išteklių naudojimą. Be

to, norminei sistemai formuojantis pagal ES pavyzdį, jeigu nedidinsime

mokesčių, būsime priversti rinktis, kurias biudžetines įstaigas

finansuoti. Ši stiprėjanti vidinė konkurencija valstybiniame sektoriuje

kovojant už išteklių paskyrimą teiks papildomą impulsą stiprinti

institucinę ir teisinę infrastruktūrą, svarbią valstybės finansų sprendimų

priėmimui. Tai atitinkamai skatins didinti skaidrumą ir visuomenės

dalyvavimą priimant fiskalinės politikos sprendimus. Taip pat nesunkiai

galime prognozuoti karinių išlaidų augimą, kuris bus paremtas stipria

politine valia tapti NATO nare.

Visuomenė vieningai sutaria dėl fiskalinio skaidrumo ir yra labai

nepakanti piktnaudžiavimams finansine valdžia. Tačiau fiskalinė politika,

kaip ir kitose šalyse, patiria stiprų įvairių socialinių ir interesų grupių

spaudimą. Šią įtaką būtina valdyti didinant aiškumą, atvirumą ir

stiprinant politikos neprieštaringumo reikalavimus. Siekiant išvengti

kenksmingo siaurų interesų grupių poveikio, būtina stabdyti jau beveik

tradicija tapusį įprotį tuo labiau skubėti, kuo lemtingesnis sprendimas, ir

nenagrinėti tolesnių fiskalinių pasekmių arba technines prognozes ir

vertinimus pakeisti norais ir lūkesčiais.

Lietuvos ekonominis valdymas įveikė sunkias kliūtis. Ekonomika pajėgi

greitai augti ir fiskalinė politika, kaip vienas svarbiausių instrumentų,

turi būti panaudota šiam augimo potencialui realizuoti. Fiskalinė politika

buvo sėkmingai naudojama stabilizuojant ekonomiką ir šie uždaviniai,

suprantama, išliks. Valstybės prisiimtų įvairių įsipareigojimų sutvarkymas

ir struktūriniai defektai labai apsunkins fiskalinės politikos raidą, bet

tai, suprantama, neturėtų sustabdyti pažangos šiose srityse. Sukūrus rinkos

ekonomiką, nors ir pažeidžiamą išorinio poveikio, pagrindinis sunkumas kils

siekiant pasiekti pakankamai gerą visuomenės (ir politinių lyderių)

sutarimą dėl ilgalaikių racionalių fiskalinių reformų. Sukaupta didelė

visuomenės patirtis šiomis naujomis sąlygomis padės išspręsti kylančius

fiskalinius klausimus.

Fiskalinės politikos raida artėja prie pereinamojo dešimtmečio

pabaigos, todėl transformacijos pagreitis ir apimtis nebus vieninteliai

lemiantys veiksniai. Galima sakyti, kad prasideda laikotarpis, kurio metu

jau sukurta funkcionuojanti rinkos ekonomika turi būti valdoma siekiant

pasiekti deramą balansą tarp augimo, socialinio teisingumo ir visuomenės

saugumo. Iškilsiantys nauji fiskaliniai klausimai bus techniškai sudėtingi,

politiškai ginčytini ir bus painus jų administracinis įgyvendinimas. Tačiau

pastarasis dešimtmetis rodo, kad labai sunkios fiskalinės kliūtys gali būti

įveiktos, kad pažanga gali būti pakankamai sparti, jeigu sunkumai ir

galimi sprendimai yra aiškiai įvardyti.

Išvados