Valstybinio administravimo reforma
KAUNO TECHNOLOGIJOS UNIVERSITETAS
SOCIALINIŲ MOKSLŲ FAKULTETAS
VERSLO ADMINISTRAVIMO KARTEDRA
VALSTYBINIO ADMINISTRAVIMO REFORMA: AUGANTIS FISKALINĖS DECENTRALIZACIJOS
IR SUBNACIONALINIO VALDYMO VAIDMUO
DARBAS RAŠYTAS 2003 m.
2003, Kaunas
Turinys
Turinys 2
Įvadas 3
1. Savivaldybės plėtros strateginis planas 4
2. Savivaldybės biudžeto sandara: einamasis biudžetas ir kapitalo
(investicijų) biudžetas 4
3. Savivaldybės finansų ilgalaikio (3-5 metams bei 10-15 metų) planavimo
svarba 5
4. Esamas savivaldybės investicijų planavimas 6
5. Savivaldybių įtaka miesto ekonominei plėtrai 6
6. Savivaldybės investicinis planas ir savivaldybės skolinimosi politika 8
7. Finansiniai ištekliai investicijoms 9
8. Pajamų sulyginimas ar diferenciacija? 10
Išvados 13
Literatūros ssąrašas 14
Įvadas
Šio darbo tikslas yra parodyti esamą savivaldybių finansinį pajėgumą
ir galimybes finansuoti ne tik tradicines municipalines funkcijas, tokias
kaip sveikatos apsauga, švietimas, miesto gerbūvis ir pan., bet ir
objektyvų būtinumą inicijuoti, rengti bei finansuoti miesto plėtrą
užtikrinančius investicinius projektus. Ypač tų, kurių finansavimas ribotai
domina privatų kapitalą, tačiau jie yra būtini viso miesto plėtrai
užtikrinti ir kurių investicijos generuoja privačių investicijų augimą.
Fiskalinės decentralizacijos klausimas svarstomas jau keleri metai
(žr. Seminaro Fiskalinė decentralizacija Lietuvoje, vykusio 1996 balandžio
30 – gegužės 1 dienomis, medžiagą, FDI-CEE konferencijos medžiagą). Sunku
būtų rasti prieštaraujančius šiai idėjai, nežiūrint to, reikalai į priekį
beveik nejuda. Taip yra dėl to, kad decentralizacijos idėja suprantama
daugiau kaip madingas ir populiarus teiginys, nesuvokiant realių
decentralizacijos privalumų. Antra, dažnai klaidingai yra išskiriamos
valstybės ir jos institucijų, iš vienos pusės, ir savivaldybės funkcijos,
paprasčiau kalbant, savivaldybės ir valstybės funkcijos nėra traktuojamos
kaip lygiavertės visuomeninės funkcijos. Visa eilė juridinių dokumentų ir
valdymo sistemos pakeitimų turėtų būti atlikta, siekiant sustiprinti
savivaldybių finansinį pajėgumą ir suteikti realias galimybes padidinti
įtaką miestų ir rajonų ūkiniame gyvenime ir, pagaliau, būti atsakingais už
atstovaujamų miestų ūkio būklę ir vystymąsi.
Tenka pritarti nuomonei, kad “efektyviai veikiančios sub-nacionalinio
valdymo institucijos yra esminė sąlyga vietinės infrastruktūros valdymui,
atnaujinimui ir plėtimui, labiausiai atitinkančiam bendruomenės poreikius.
Tačiau vietinė valdžia susiduria su sunkumais sprendžiant šiuos klausimus –
lėšų paskirstymas yra neprognozuojamas ir dėl to neįmanoma planuoti ir
įgyvendinti ilgametes vystymo programas” (P.Skardžius, Municipal
Development in Lithuania, Realities and Perspectives, Fifth Regional
Workshop: Private Sector involvement in municipal development April 28-29
1998, Tallinn Estonia).
Taigi savarankiškų sprendimų sąlyga – fiskalinė decentralizacija. Iš
karto visu rimtumu iškyla savivaldybių fiskalinio pajėgumo klausimas.
Susijęs kklausimas ir labai jautri savivaldybių tarpusavio santykių sritis –
nevienodas fiskalinis pajėgumas. Tačiau straipsnyje norima parodyti, kad
suabsoliutintas finansinio pajėgumo išlyginimas (pajamų bei išlaidų lygio
suvienodinimas) gali būti tinkamas instrumentas tik tapačioms funkcijoms
vykdyti. Prie tokių priskirtinos pirmiausia socialinio pobūdžio išlaidos,
išlaidos švietimui, kultūrai ir pan. Finansinis pajėgumas turi būti
palygintas ir minėtos socialinės infrastruktūros palaikomojo remonto
srityje.
Tačiau tarpsavivaldybinę diferenciaciją gali padidinti ekonominės
plėtros skatinimo funkcija. Šios išlaidos, tiksliau, finansinės pajamos,
skirtos šiai funkcijai remti, neturėtų pakliūti po “sulyginimo presu”.
1. Savivaldybės plėtros strateginis planas
Vertinant strateginį plėtros planą ppirmiausia reikia susitarti, kas
yra strateginis planas, kadangi samprata ir definicijos yra labai plačios.
Viena samprata – tai miesto Bendrasis planas, kuriame visa miesto plėtra
yra brėžiama žemėtvarkinėmis kategorijomis. Tenka pabrėžti, kad būtent ši
plėtros planavimo kategorija yra labiausiai išvystyta Lietuvos
savivaldybėse. Pereitų metų pabaigoje Vilniaus miesto Taryba patvirtino
naująjį miesto Bendrąjį planą, kuris buvo ruošiamas eilę metų.
Antra samprata – tai detalizuota miesto perspektyvinės plėtros vizija
kartu su SWOT (privalumai, trūkumai, galimybės, pavojai) analize bei
politikų konsensuso pagrindais apibrėžtais bendraisiais tikslais. Tokio
pobūdžio planai rengiami Vakarų šalių miestuose, panašų strateginį plėtros
planą turi pasirengę keli CRE šalių miestai (pvz. Sankt-Peterburgas).
Tačiau Lietuvoje tai dar neprigijusi planavimo kategorija. Viena to
priežasčių – mūsų politikai pernelyg dažnai kasdieninius veiklos sprendimus
atskiria nuo anksčiau prisiimtų strateginio pobūdžio įsipareigojimų ir
priimdami sprendimus vadovaujasi “šiandieninėmis aktualijomis”, o ne
derindami taktinius sprendimus su patvirtintomis strateginėmis plėtros
kryptimis.
Trečia – tai investicinių projektų registras, kuriame pagal atskirus
sektorius būtų inventorizuoti jau parengti ir rengtini artimiausiu
laikotarpiu investiciniai projektai, nurodant reikiamą lėšų kiekį bei šių
lėšų šaltinius. Reikiamas investicijoms lėšų kiekis, be abejo, turi sutapti
su finansinėmis (turimų ir skolintų lėšų) galimybėmis.
2. Savivaldybės biudžeto sandara: einamasis biudžetas ir kapitalo
(investicijų) biudžetas
Lietuvos politikai demonstruoja tvirtą pasiryžimą nuo 2000 metų
pereiti prie programinio biudžeto. Tuo pat metu turėtų būti išskirtas ir
einamasis bei kapitalo (investicijų) biudžetas. Visi žinome, kad
ligšiolinis pagrindinis biudžetinio plano struktūrinis elementas yra
asignavimų valdytojas. Savivaldybių lygmenyje tam tikri kapitalinių
investicijų skaičiavimai buvo atliekami daugiausia to asignavimų valdytojo
turimų išteklių ir priskirtų funkcijų ribose. Be abejo, tai nebuvo
suvestiniai (pagal sektorius) ir ilgalaikiai planai. Kaip išimtį tam galima
būtų pateikti ilgalaikių programų kūrimo precedentą, tačiau labai dažnai tų
programų priemonės nebuvo paremtos finansiniais ištekliais. Mūsų jau turimi
bandymai rodo, kad pereiti prie naujos biudžetinio kapitalinių investicijų
planavimo sistemos savivaldybių lygmenyje bus sudėtinga. Žemiau tekste bus
pabandyta atsakyti kodėl.
3. Savivaldybės finansų ilgalaikio (3-5 metams bei 10-15 metų) planavimo
svarba
Iš esmės savivaldybės iki šiol nerengė ilgalaikių investicijų planų.
Manau, to pagrindinė priežastis yra ta, kad galimybės akumuliuoti
finansinius išteklius investicinių projektų finansavimui buvo ir yra labai
nedidelės. Analizuojant biudžeto išlaidų struktūras akivaizdu, kad didžioji
biudžetų dalis yra skirta “pravalgymui”, t.y. pavaldžių organizacijų
(švietimas, socialinė parama, sveikatos apsauga, kultūra ir pan.)
darbuotojų atlyginimams mokėti.
Tenka pabrėžti, kad svarstant Vilniaus miesto Bendrąjį planą miesto
politikai primygtinai reikalavo pateikti skaičiavimus, kiek milijardų litų
kainuos plane numatytų plėtros tikslų įgyvendinimas. Tokie preliminarūs
skaičiavimai buvo pateikti. Tačiau šie skaičiai netapo “oficialiais”
rodikliais, jie nebuvo subalansuoti su finansiniais ištekliais (jau vien
dėl to, kad niekas neprognozuoja ilgesniam laikotarpiui finansinių išteklių
dydžius).
Minėti skaičiavimai turėtų atsispindėti miesto trimetėje (ar
penkiametėje) investicijų programoje. Tokios programos svarbą galima
pagrįsti daugeliu argumentų. Tai – prioritetų sudėliojimas ilgesnei
perspektyvai, plėtros norų subalansavimas su turimomis galimybėmis,
investicijų struktūrinio eefektyvumo (tarp atskirų ūkio sektorių) didinimas
ir t.t.
Tenka pabrėžti, kad praktiškai rengiant tokią programą susiduriama su
vidinėmis ir išorinėmis priežastimis, labai apsunkinančiomis kokybiškos
programos rengimą. Pagrindinės vidinės priežastys – tai darbuotojų
kvalifikaciniai sugebėjimai parengti projektą, numatyti prioritetus,
priemonę pagrįsti realiais finansiniais ištekliais. Antra, tam tikros
investicijų sferos yra nekuruojamos savivaldybės, arba jų valdymas yra
išskaidytas po atskirus skyrius bei kitas žinybas. Kaip pavyzdį galima
pateikti techninės infrastruktūros planavimą. Dalis šioje sferoje
veikiančių valstybinės nuosavybės įmonių yra nepavaldžios savivaldybei.
Pagrindinė išorinė priežastis – sunkumai planuojant pasiekiamų
finansinių išteklių apimtis. Neįmanoma atspėti, koks bus mūsų
perspektyvinis biudžetas. O kokie projektai bus įtraukti į Valstybės
investicijų programą? Kiek gausime lėšų iš Privatizavimo fondo, iš Kelių
fondo? Pereinant prie kapitalinių investicijų daugiamečio planavimo teks
atsakyti į šiuos klausimus.
4. Esamas savivaldybės investicijų planavimas
Kaip jau buvo minėta, didžioji biudžeto dalis yra skirta atlyginimams
mokėti. 1998 metais kapitalo investicijoms Vilniuje buvo skirta 10% viso
biudžeto. Be to, 9.7% biudžeto papildomai buvo skirta paskoloms, paimtoms
savivaldybės vardu, išmokėti. Didžioji dalis paskolų irgi buvo skirta
investicijoms finansuoti, konkrečiai – autobusų ir troleibusų parkams
atnaujinti. Dalis skolintų Pasaulio banko pinigų (per Finansų ministeriją)
buvo skirta biudžetinėms įstaigoms tam, kad šios susimokėtų senas skolas
biudžetui ir komunalinių paslaugų tiekėjams. Sumoje, 1998 metais apie
šeštadalis biudžeto buvo skirta kapitalinėms investicijoms.
Tačiau jau 1999 metų plano analizė rodo visiškai kitą vaizdą.
Tiesiogiai iš biudžeto
investicijoms bus skiriama tik 3.2% lėšų. Sumažės ir
išlaidos, skiriamos paskolų gražinimui. Priežastis labai paprasta. 1998
metais labai didelis buvo miesto biudžeto įvykdymo laipsnis. Lėšų
“perviršis” buvo skirtas kapitalo investicijoms. Tuo tarpu 1999 metais buvo
“atstatyta teisybė”, t.y. sumažintas Fizinių asmenų pajamų mokesčių
normatyvas ir biudžetas vėl tapo skirtas atlyginimams mokėti.
Toks finansinių išteklių nestabilumas sąlygoja situaciją, kurioje
labai sunku planuoti investicinius projektus. Tiksliau, lėšų atsiradimo
tikėtinumą. Dėl to ir nėra labai didelio poreikio inventorizuoti ir
prioretizuoti visus investicinius projektus. Labiau įprasta praktika yra
tokia, kada gyvenimas priverčia (pvz. GGeležinio Vilko tilto avarinė būklė)
kreiptis į valstybines žinybas išskirti finansines lėšas “degančių”
problemų gesinimui.
Pastarasis scenarijus yra labiau įprastas, nei nuoseklus ir kruopštus
investicijų plano rengimas.
5. Savivaldybių įtaka miesto ekonominei plėtrai
Tai jau būtų atskira ir labai įdomi tyrimų sritis – nustatyti, kaip
vienokia ar kitokia savivaldybės investicijų politika įtakoja viso miesto
ūkio konjunktūrą. Nesunku atrasti koreliaciją tarp, sakykim, inžinerinių
tinklų parengtumo ir vystytojų noro įgyvendinti projektus būtent toje
parengtoje teritorijoje. Nesunku būtų įrodyti savivaldybės kuruojamų
projektų svarbą visam miesto gyvenimui. Sakykim, įvertinti, ar reikšmingi
Vilniuje yra tokie projektai, kaip Pietinio ir Vakarinio aplinkkelių
statyba, Ukmergės kalnu einančios trasos praplatinimas, Geležinio Vilko
tilto pralaidumo didinimas ir t.t.
Ekonominės plėtros skatinimas yra savivaldybių funkcija, nors
formaliai tai ir neužrašyta įstatymuose. Ši funkcija pirmiausia pasireiškia
tuo, kad savivaldos struktūriniai padaliniai yra atsakingi už teritorinio
planavimo ddarbus – o tai esminė prielaida “plyno lauko” investicijoms. Ji
organizuoja žemės pardavimo bei nuomos aukcionus. Ir svarbiausia –
savivaldybė yra atsakinga už infrastruktūros sistemos plėtrą.
Infrastruktūra šiuo atveju yra traktuotina labai plačiai – kaip socialinė,
rekreacinė ir techninė (kietoji) infrastruktūra.
Sulyginamoji finansinių išteklių paskirstymo (tiksliau –
perskirstymo) sistema leidžia dengti einamąsias išlaidas ir finansuoti
palaikomąjį remontą. Tačiau plėtra yra betarpiškai susijusi su naujų
investicijų atėjimu ir išplėstine miesto (rajono) infrastruktūros
reprodukcija.
Akivaizdu, kad mokesčių mokėtojai, mokantys mokesčius konkrečiame
mieste, visiškai teisėtai laukia jo verslo aplinką gerinančių projektų, už
kuriuos atsakinga yra savivaldybė, įgyvendinimo. Tai dar kartą įrodo
būtinumą investicijoms lėšas skirti ne tiek, kiek duoda, o tam tikrą
fiksuotą dalį nuo to, kiek verslininkai ir kiti bendruomenės gyventojai
sumoka mokesčių inspekcijai. Todėl didesnis kokios nors bendruomenės ūkinis
aktyvumas, didesnės mokesčių pajamos toje savivaldybėje besąlygiškai turi
sąlygoti proporcingai didesnį savivaldybės biudžetą. Tokius pačius
principus reikėtų taikyti ir naudojant Kelių bei Privatizavimo fondų lėšas.
Pvz., privatizavus “Lietuvos” viešbutį ar Klaipėdos uosto kokią nors dalį,
tam tikra dalis pajamų irgi turėtų būti skiriama to pačio verslo paramai.
T.y. “Lietuvos” viešbučio investuotojai laukia sutvarkytų gatvių,
šaligatvių, taksi aikštelių ir t.t.
Netgi tokios viešos investicijos, kaip fasadų, aikščių tvarkymas,
pastatų apšvietimas sukelia verslo pagyvėjimą. Verslo pagerinimo zonos esmė
yra paprasta. Tam, kad kokios nors gatvės kavinės, restoranai būtų
užpildyti lankytojais, pirmiausia pilna lankytojų turi būti pati gatvė.
Todėl ppati gatvė, jos pastatų fasadai ir viešosios erdvės turi būti
patrauklios. Didesnis lankytojų srautas ir didesnės pajamos pilnai
kompensuoja turėtus papildomus kaštus viešųjų erdvių tvarkymui.
Savivaldybių vaidmuo Lietuvos ekonominiame gyvenime didėja ir dėl
kitų aplinkybių. Jau keli metai po dalinio Lietuvos energijos
restruktūrizavimo buvo atskirti ir perduoti savivaldybėms šilumos ūkiai. Ir
žymiai sumažėjo “galvos skausmas” vyriausybei. Bent jau lyginant su
dabartinėmis likusios Lietuvos energijos problemomis. Sėkmingai vyksta
investicinių projektų šilumos ūkio atnaujinimui rengimas.
6. Savivaldybės investicinis planas ir savivaldybės skolinimosi politika
Veikianti municipalinio kredito sistema tampa reikšmingu plėtros
strategijos elementu. G.Peterson ir S.Hamman išskiria tris reikšmingas
aplinkybes. Pirma, greiti urbanizacijos tempai sąlygoja didelį investicijų
į infrastruktūrą poreikį, finansuojamą kreditų pagalba. Antra, visame
pasaulyje vyraujanti decentralizacijos tendencija sureikšmina sub-
nacionalinių valdymo organų reikšmę ir būtinumą dalyvauti kapitalo rinkose.
Trečia, griežtesnė centrinių vyriausybių fiskalinė politika sąlygoja
centralizuotų išlaidų infrastruktūrai mažėjimą. (Peterson, G., Hammam S.,
Building Local Credit Systems, Urban Management Program policy Paper,
August 1997)
Vilniaus miesto savivaldybė turi teisę skolintis iki 30% nuo metinio
biudžeto, t.y. bendra skola neturi viršyti apie 110 mln. litų. Didžioji
dalis paskolų (virš 90%) buvo skirta įsigyti transporto priemones.
Visuomeninis transportas yra ko gero labiausiai subsidijuojama veiklos
sritis.
Transporto priemonių atnaujinimas buvo ir tebėra vykdomas pagal
parengtą investicijų planą. Deja, tai nėra savivaldybės investicijų planas.
Tai buvo VIP (valstybės investicijų planas). Todėl dar kartą keliu šį
probleminį klausimą – tol, kol didžioji dalis finansinių išteklių
investicijoms bus gaunama iš centralizuotų šaltinių, tol bus problematiška
kurti savarankišką ir miesto politikų prioretizuotą investicijų programą.
Dėl šios priežasties rengiami investicijų planai yra neilgalaikiai ir
nekonsoliduoti. Neilgalaikiai ta prasme, kad planuojama tik laikotarpiui,
kuriam tikimasi gauti arba jau gautos lėšos. Nekonsoliduoti ta prasme, kad
planas apima tą sektorių, kuriame bus vykdomos investicijos. Kaip pavyzdys,
Vilniaus senamiesčio investicijų planas yra sudarytas 1999 metams, nes tik
vienerių metų laikotarpiui galima buvo prognozuoti pajamų srautus.
Ar galima Lietuvos savivaldybėms dalyvauti skolinto kapitalo rinkose?
Teoriškai – taip. Praktiškai – ne. Pagrindinė priežastis – suabsoliutintas
finansinių išteklių sulyginimas.
Prieš keletą metų didžiausias Lietuvos savivaldybes intensyviai lankė
investiciniai bankai, siūlydami savo paslaugas organizuoti ir platinti
savivaldybių vertybinius popierius. Jų argumentai buvo tokie. Savivaldybė
paskolą investuoja teritorijų įsisavinimui ir infrastruktūros plėtrai. Tai
sugeneruoja naujo verslo atėjimą. Naujas verslas moka mokesčius ir
savivaldybės biudžetas papildomomis pajamomis akumuliuoja lėšas paskolų
grąžinimui. Šioje loginėje grandinėje yra vienas elementas, kuris daro
neveiksnią visą struktūrą. Šis elementas – tai jau minėtas uždirbtų
papildomų pajamų sulyginimas.
Yra patvirtinti savivaldybių skolinimosi limitai. Šis faktas, o taip
pat esama sulyginamoji savivaldybių biudžetų sistema kardinaliai užkerta
galimybę stipresnėms savivaldybėms įsijungti į tarptautines paskolinių
kapitalų rinkas.
Nežiūrint to, paskolinio kapitalo apimtys yra pakankamai didelės, kad
paskolinis procesas būtų kruopščiai kontroliuojamas. Ar kokybiškai parengti
verslo planai? Ar pats projektas sugeneruos išteklius kredito sugrąžinimui,
ar tai bbus papildoma našta biudžetui? Ar visos paskolos yra suregistruotos?
Ar yra vykdomas paskolų panaudojimo monitoringas? Šie ir kiti klausimai
turi būti atsakyti ir kontroliuojami. Savivaldybių biudžetų audito
klausimas yra akcentuojamas tiek ekspertų, tiek ir valdininkų lygmenyje.
Vilniuje paskolų proceso kontrolė bus vykdoma parengtos “Paskolų ėmimo ir
kontrolės tvarkos” pagalba.
7. Finansiniai ištekliai investicijoms
Vienas galimų investicijų šaltinių būtų nuosavas turtas, deja ir žemė,
ir negyvenamos patalpos savivaldybei nepriklauso. Tenka sutikti su nuomone,
kad “tas, kas valdo dalį viešųjų reikalų ar vykdo valstybės ar savivaldybės
funkcijas, tas turi turėti ir nuosavą turtą, neišskiriant ir žemės
nuosavybės”. (G. Rokickienė Europos vietos savivaldos chartija. Lietuvos
kontekstas. Respublika, 1999 m. kovo 26 d.)
Visos savivaldybės kartu gauna 32% nacionalinio biudžeto. Nors 32%
savivaldybių dalis bendrame valstybės biudžete gali būti traktuotina kaip
gana nemaža, tačiau iš tikro taip nėra. Pirma, net 2/3 pajamų yra skiriama
betarpiškai atlyginimams mokėti. Antra, Valstybės bendrasis (konsoliduotas)
biudžetas apjungus su nebiudžetiniais fondais būtų kur kas didesnis – ir
savivaldybių dalis būtų žymiai mažesnė.
Labai sunkiai yra planuojamos galimų investicijų apimtys iš
valstybinių nebiudžetinių fondų. Tokių valstybinių finansinių išteklių
šaltinių yra ne vienas ir būtent šiais finansiniais ištekliais (o ne iš
savivaldybių biudžeto) yra finansuojama dauguma investicinių projektų,
kuriuos kuruoja savivaldybės.
Vienas galimų šaltinių – tiesioginis projektų finansavimas iš
valstybės biudžeto. Šie pinigai gali būti skiriami kaip tikslinė dotacija.
Projektai yra finansuojami iš
kitų valstybinių fondų – pirmiausia
Privatizavimo ir Kelių fondų. Lietuvos valstybės vardu yra imamos paskolos
iš tarptautinių finansinių institucijų bei bankų. Todėl dalis investicinių
projektų yra finansuojama iš valstybės imamų užsienio paskolų.
Valstybės investicijų programa yra pagrindinis valstybės mastu
centralizuotų lėšų paskirstymas investicinių projektų finansavimui. Ši
programa yra trimetė. Todėl visumoje savivaldybės irgi gali parengti
trimetes investicijų programas. Tačiau vertinant tai, kad bendroje
savivaldybės investicijų apimtyje ryškiai vyrauja centralizuotai gaunamos
lėšos, šis planas šiandien bus VIP paprogramė, o ne savarankiškai
suformuotas investicijų planas su savivaldybių politikų patvirtintais
prioritetais.
8. Pajamų ssulyginimas ar diferenciacija?
Lietuvos savivaldybių biudžetų formavimo bene pagrindinis principas
yra atskirų savivaldybių pajamų išlyginimas. Dėl to ekonomiškai stipresnės
savivaldybės (tame tarpe ir Vilnius) netenka daug pajamų. Tai iliustruoja
sekančios lentelės duomenys.
Vilniuje surenkamų Pelno ir Fizinių asmenų (atskaičius 30% Ligonių
kasai) mokesčių atskaitymo dalis (procentais), tenkanti Vilniaus
savivaldybės biudžetui
| |1997 |1998 |1999 |
|Pelno mokesčio dalis |10 |- |- |
|Fizinių pajamų mokesčio dalis |55 |51 |41 |
Vilniaus mieste paliekamų mokesčių lyginamasis svoris analizuojamų
trejų metų laikotarpyje dramatiškai mažėja. 10% Vilniuje surenkamų fizinių
asmenų pajamų mokesčių (netgi aatmetus 30% sumos, tenkančios Ligonių kasai)
šiais metais sudarys apie 75-80 mln. Litų. Palyginimui, tokios lėšų sumos
mums reikia tam, kad baigti Lazdynų greitosios ligoninės statybą ir
medicininės technikos įrengimą šioje ligoninėje bei Antavilių vandens
nugeležinimo stoties įrengimą. Iš esmės savivaldybės neturi stabiliai
priskirtų mokesčių ((arba jų tam tikros dalies) savo biud˛eto formavimui.
Sulyginamosios sistemos dėka mes gauname tiek, “kiek reikia”.
Vilniaus mieste ekonominis aktyvumas šiuo metu yra labai didelis. Tačiau
miesto fizinių ir juridinių asmenų kasmet uždirbamos papildomos lėšos yra
centralizuojamos (konfiskuojamos?). Tuo pat metu tenka pabrėžti, kad didelė
dalis šių lėšų grįžta miesto investicinių projektų finansavimo forma,
dažniausiai kaip “speciali tikslinė dotacija” Vilniaus miesto biudžetui.
Aišku, kad šiame kontekste juridinės formuluotės “speciali tikslinė
dotacija Vilniaus senamiesčio atnaujinimui” arba “speciali tikslinė
dotacija Vilniaus Katedros aikštės rekonstrukcijai” yra nors ir juridiškai
teisingos, tačiau iš esmės labai klaidinančios. Mus nedotuoja – dotuojame
mes. Juo labiau, kad “prašymas” dotacijai buvo paremtas tuo, kad pasikeitus
įstatymui, Vilnius prarado anksčiau turėtas 5% papildomų išlaidų (18 mln.
Litų 1997 metais) valstybės reprezentacinėms išlaidoms dengti. Taigi ir čia
praradome 18 mln., o gavome “dotaciją” 15 mln. Tačiau kiek daug teko
aiškintis, kodėl Vilnius “gavo”, o kiti ne?
Kadangi savivaldybių biudžetai didele dalimi yra “atlyginimų
buhalterija”, finansiškai stipresnės savivaldybės argumentuos už tam tikro
lygio diferenciaciją, priklausančią nuo to, kiek padidėjo mokesčių
surinkimas mieste.
Kokie gi būtų paremiantys šią idėją argumentai?
Suprantamas yra valstybinių žinybų ir silpnesnių savivaldybių “galvos
skausmas” dėl jų finansinės būklės, dėl būtinumo finansiškai remti
regioninės politikos priemones. Tačiau juk nepretenduojama į visus
mokesčius, o tik į stabilią jų dalį. Daugiau surenkame mes, daugiau gauna
ir remiamos savivaldybės.
Būtų didesnis ssuinteresuotumas plėtros projektų organizavimu, ūkio
aktyvumo didinimu, nes didėjantis darbo vietų skaičius ir didėjantis darbo
užmokestis sukurs didesnę mokesčių bazę. Dabar pagrindinė ir vienintelė
viltis gauti gerą biudžetą – Finansų ministerija. Vienintelė todėl, kad
koreliacija tarp padidėjusio ekonominio aktyvumo mieste ir didėjančių
biudžeto įplaukų yra labai silpnai juntama. Kiek padidinsime nekilnojamojo
turto mokesčių dalį biudžete, tiek prarasime fizinių asmenų pajamų
mokesčio.
Galimybė planuoti (prognozuoti) pajamas ir, atitinkamai, būsimas
išlaidas. Tame tarpe ir išlaidas kapitalinėms investicijoms. Galimybė
vykdyti skolinimosi politiką, ir netgi tapti tarptautinių kapitalo rinkų
dalyviu.
Padidėjusios biudžeto pajamos nebus skiriamos pravalgymui. Didelė
dalis einamųjų išlaidų yra reglamentuojamos, pvz. mokytojų algos.
Papildomos pajamos turi būti skiriamos tik investicijoms. Iš esmės ir dabar
savivaldybės turi šias papildomas pajamas investicijoms, tačiau jos yra
skiriamos centralizuotu būdu – per VIP.
Pajamų regioninė diferenciacija gali padidinti regioninius skirtumus
pagal tokius rodiklius, kaip sukuriamos darbo vietos, vidutinio atlyginimo
dydis ir pan. Tačiau akivaizdu, kad didžiuosiuose miestuose mažesniais
visuminiais kaštais sukūrus naujas darbo vietas, tuo pačiu bus sprendžiamos
ir regionų su santykinai pertekline darbo jėga problemos.
Paskutinis argumentas – nebūtinai ekonomiškai stipresnių savivaldybių
biudžeto dalies, skirtos investicijoms padidėjimas turi būti vykdomas
silpnesniųjų sąskaita. Galima išlaikyti bent jau esamą savivaldybių
biudžetinio finansavimo lygmenį.
Sulyginamoji pajamų sistema sąlygoja faktą, kad bet kokiu atveju lėšų
nepakankamumą galima argumentuoti vieninteliu faktu – Finansų ministerija
davė per mažai. Ir mažai yra kreipiamas dėmesys į tai, kaip padidinti
regiono ūkinį aktyvumą, tuo pačiu padidinti mokesčių atskaitymų bazę ir,
atitinkamai, patį savivaldybės biudžetą.
Galima teigti, kad fiskalinis savivaldybių pajėgumas neturi būti
išlyginamas tiek, kiek reikia ekonominės plėtros funkcijai užtikrinti.
Fiskalinis pajėgumas turi būti išlygintas savivaldybėms vykdant kitas –
socialines funkcijas. Danijos savivaldybėse kiekvienai savivaldybei yra
skaičiuojamas “socialinis indeksas”, kurį įtakoja visa eilė socialinių
kriterijų (vienišos mamos, bedarbystė, pensininkų skaičius ir pan.) (2 psl
51). Priklausimai nuo šio indekso reikšmės ir yra sulyginamas savivaldybių
fiskalinis pajėgumas būtent šioms funkcijoms vykdyti.
Išvados
Oficialiai yra deklaruojamas pasiryžimas pereiti prie programinio
biudžeto formavimo principo, tačiau savivaldybių lygmenyje tai bus sunku
padaryti – bent jau planuojant išlaidas kapitalinėms investicijoms.
Kapitalo investicijų programų rengimą apsunkina vidinės
(daugiausia darbuotojų kvalifikacijos) ir išorinės priežastys –
nesugebėjimas prognozuoti centralizuotų fondų išlaidų.
Savivaldybių biud˛etuose net 2/3 išlaidų skiriama betarpiškai
atlyginimams mokėti, t.y. vykdoma socialinė funkcija. Nedidelė dalis
biudžeto, skolintos lėšos ir beveik visas biudžeto pajamų viršplaninis
padidėjimas yra skiriamas investicijoms.
Ekonominės plėtros skatinimas yra savivaldybės funkcija ir šiai
funkcijai įgyvendinti turi būti sudarytos atitinkamos sąlygos – fiskalinė
decentralizacija.
Skolinimosi sistemos buvimas yra reikšminga galimybė didinti
finansinių išteklių apimtis, tačiau savivaldybių galimybės šioje srityje
yra ribotos.
Pajamų sulyginimas ar finansinio pajėgumo diferenciacija – tai
yra dileminis klausimas. Socialinės funkcijos užtikrinimui sulyginimas yra
būtinas. Lygiai taip pat, ekonominės plėtros skatinimo funkcijai
įgyvendinti turi būti vykdoma fiskalinės decentralizacijos politika,
padidintos galimybės ir suinteresuotumas savivaldybėms pačioms kaupti
papildomas lėšas.
Literatūros sąrašas
1. Kaldmae, M., et. all, Strategic Development Directions for Raising
Administrative Capacity of the Estonian Local Government, 6th Baltic
Regional Workshop: Building Municipal Management Capacity in the
Baltics, February 25-26, 1999.
2. Minicipalities and Counties in Denmark, Ministry of the Interior,
April 1996
3. National Seminar on Fiscal Decentralization in Lithuania, Proceedings
of the Lithuanian Needs Assessment Seminar, April 30-May 1, 1996
Vilnius, Lithuania
4. Peterson, G., Hammam S., Building Local Credit Systems, Urban
Management Program policy Paper, August 1997
5. Rokickienė, G., Europos vietos savivaldos chartija. Lietuvos
kontekstas. Respublika, 1999 m. kovo 26 d.
6. Skardžius P., Municipal Development in Lithuania, Realities and
Perspectives, Fifth Regional Workshop: Private Sector Involvement in
Municipal Development, April 28-29, 1998
7. Youngman, J., The Property Tax: A Viable Tool for Urban Governments in
Developing Countries? International Forum on Municipal Finance, The
World Bank April 15, 1998
