Lietuvos fiskalinė politika

Įvadas

Fiskalinė politika – valstybės iždo politika reguliuojanti vyriausybės išlaidas ir formuojanti jos pajamas mokesčių dėka.

Per pastarąjį dešimtmetį Lietuvoje sukaupta fiskalinės politikos patirtis ir iškeliamos svarbiausios problemos, su kuriomis fiskalinė politika gali susidurti artimiausią dešimtmetį.. Kitą dešimtmetį fiskalinės politikos reikšmė privalės palaipsniui didėti, nes ji bus tos valstybės valdymo instrumentas, kurio dėka bus siekiama plėtoti šalies ekonomiką ir įgyvendinti visuomenės tikslus.

Aptarsime apie fiskalinės politikos sudėtį, jos svarbiausias problemas bei ribojimo bei pasirinkimo galimybes.

Pagrindiniai 1990-1999 metų fiskalinės politikos bruožai

Per pastarąjį dešimtmetį fiskalinėje ppolitikoje įvyko daug labai svarbių permainų. Vertinant per šį laikotarpį pasiektą pažangą, galima padaryti daug išvadų, reikšmingų numatant būsimą plėtrą. Apibendrindami svarbiausią pastarojo laikotarpio fiskalinės politikos patirtį, galėtume pasakyti, kad geriausiai veikti sparčiu tempu, ypač kai ginčijamus klausimus būtina spręsti neatidėliojant.

Nuo Nepriklausomybės atkūrimo visose Lietuvos valstybės finansų sistemos grandyse atlikta esminė pertvarka. Įvestas fiskalinis valdymas, tinkantis rinkos sąlygoms. Mokesčių reforma iš esmės pakeitė valstybės pajamų sandarą..

Vertindami pagrindinių rodiklių dinamiką, galime pasakyti, kad fiskalinės politikos dėka pirmiausiai buvo stengiamasi aatkurti makroekonomį stabilumą. Nuo 1992 metų kasmet infliacijos lygis krito. Pasiekus žemesnį infliacijos lygį, 1995 metais buvo užfiksuotas ekonominis augimas. Infliacijos pažabojimas ir ekonominio augimo atnaujinimas buvo paremtas fiskalinėmis ir struktūrinėmis reformomis. Fiskalinę politiką sudaro:

· Konsoliduotas bendras šalies biudžetas

· Mokesčių sistema ir aadministravimas

· Skolos valdymas

· Išlaidos

· Svarbesnės pereinamojo laikotarpio pamokos

Konsoliduotas bendras šalies biudžetas

Per pastarąjį dešimtmetį konsoliduotas bendras šalies biudžetas sudarė pakankamai stabilią BVP dalį. Po 1993 metų valstybinio sektoriaus pajamos kito nuo 27,5 % iki 32,5 % BVP, tuo pat metu visos išlaidos sudarė 28-34 % BVP. Mažiausios pajamos buvo 1992 metais, kai bendro šalies biudžeto mokestinės pajamos sudarė 26 % BVP. Skirtingai nei kai kurios kitos ekonomiką pertvarkančios kaimyninės valstybės, Lietuva nepatyrė nevaldomo nacionalinio biudžeto pajamų ir išlaidų nuosmukio.

Per pastarąjį dešimtmetį nacionalinis biudžetas sudarė vis mažesnę dalį bendrojo šalies biudžeto. Nacionalinio biudžeto išlaidos 1994-1995 metais sudarė 25 – 26 % BVP, 1996 metais – 23,7 %, 1997-1999 metais – 22-23 %. Nebiudžetiniai fondai kartu su Valstybinio socialinio draudimo fondu (toliau VSDF) didėjo: 1994 metais jjie sudarė 9,7 % BVP, 1997 metais – 13,7 %.

1992 metų pradžioje, buvo tik keturi nebiudžetiniai valstybės lėšų fondai, tačiau jų skaičius kasmet didėjo ir 1998 metais išaugo iki 30 fondų ir sąskaitų. Daug biudžetinių įstaigų turi specialiųjų lėšų sąskaitas, į kurias sumokama už biudžetinių įstaigų teikiamas paslaugas ir šios lėšos nėra įtraukiamos į nacionalinį biudžetą.

Mokesčių sistema ir administravimas

Mokestinių įplaukų struktūra iš esmės pasikeitė per pastaruosius dešimt metų. Sparčią mokesčių reformą pastūmėjo dvi esminės priežastys: perėjimas į rinkos ekonomiką iir būtinybė integruotis į Europos Sąjungą. Paskelbus Lietuvos Nepriklausomybę, šimtai apyvartos mokesčių ir konfiskaciniai pelno mokesčiai faktiškai buvo pagrindiniai biudžeto pajamų šaltiniai. Pereinamojo laikotarpio pradžioje privataus sektoriaus ekonominei veiklai pereinant į šešėlinę ekonomiką, mokestinės įplaukos mažėjo. Siekiant pakeisti šią kryptį, biudžeto pajamos visiškai pertvarkytos įvedant naujus, rinkos ekonomikai tinkančius mokesčius. Visų pirma svarbiausia yra bendrojo akcizo ir vėliau jį pakeitusio pridėtinės vertės mokesčio (PVM) įvedimas.

Pagal Ekonominių tyrimų centro vertinimus šešėlinė ekonomika šio dešimtmečio viduryje sudarė apie 40 procentų visos ekonominės veiklos ir suprantama tokie mastai skatino nedelsiant gerinti mokesčių administravimą ir užtikrinti lygesnį faktinį mokestinių prievolių pasiskirstymą. Valstybinė mokesčių inspekcija (VMI) ir Muitinės departamentas (MD) įgyvendino du valdymo reformų etapus: funkcinį ir geografinį, kurių dėka buvo siekiama sumažinti teritorinių padalinių skaičių ir padidinti darbo efektyvumą. Tvarka, pagal kurią vykdyti šie etapai, institucijose buvo skirtinga.

Skolos valdymas

Nuo 1994 metų funkcionuoja sukurta vidinė Vyriausybės vertybinių popierių rinka, padedanti finansuoti biudžeto deficitą bei kitus skolinimosi poreikius. 1994 metais 65 % centrinio šalies biudžeto deficito buvo finansuojama panaudojant Vyriausybės vertybinius popierius. Po to Vyriausybė pakeitė skolos valdymo strategiją daugiau pasikliaudama užsienio finansavimo šaltiniais. Tiesioginė šių permainų įtaka netrukus atsiliepė mokėjimų balanso einamosios sąskaitos deficitui, kuris sudarė tik 2,1 % BVP 1994 metais. Kai kitais mmetais Vyriausybė padidino užsienio finansavimą daugiau nei 2.5 karto ir sumažino vidaus finansavimą, mokėjimų balanso einamosios sąskaitos deficitas pasiekė 10 % BVP.

Išlaidos

Nepriklausomybės pradžioje Lietuvoje buvo sudaromas valstybės biudžetas iš kurio buvo finansuojamos Vyriausybės išlaidos. Valstybės išlaidų sąranga buvo apibrėžta Lietuvos Respublikos Konstitucijoje, parengtoje pačioje pereinamojo laikotarpio pradžioje. Konstitucija apibrėžia valstybės biudžetą ir savivaldybių biudžetus, bet tiksliai nenusako jų apimties bei turinio ir neapriboja valstybės ir savivaldybių nebiudžetinių darinių kūrimo. Tai sudarė sąlygas sparčiai kurti nebiudžetinius fondus.

Svarbesnės pereinamojo laikotarpio pamokos

Prieš dešimtmetį fiskalinę politiką beveik išimtinai sudarė tik apskaita ir kontrolė. Biudžetas buvo planuojamas ir vykdomas pagal patvirtintas instrukcijas. Finansų ministerija buvo atsakinga už pajamų surinkimą ir lėšų išmokėjimą vykdant politiką. Pirmaisiais šio dešimtmečio metais buvo labai skubiai perimama kitų šalių patirtis ir diegiami fiskaliniai instrumentai, tačiau tuo pat metu susilpnėjo fiskalinė kontrolė. Tuo šį spartų fiskalinės kontrolės silpnėjimą, palyginti ir su griežtomis centrinio planavimo sistemomis, ir su išplėtotos rinkos ekonomikos šalimis, sąlygojo ekonominė liberalizacija ir didelis fiskalinės reformos pagreitis. Kilę veiksmų koordinavimo ir įgyvendinimo sunkumai apsunkino fiskalinės politikos reformą ir komplikavo makroekonominį valdymą. Nuo 1995 metų dėmesys buvo vis labiau kreipiamas fiskalinei kontrolei stiprinti, tuo pat metu tobulinant fiskalinės politikos instrumentus.

Svarbiausios problemos

Yra daugybė įvairiausių problemų, kurias fiskalinė politika turi spręsti, kkadangi daug fundamentalių ekonominių problemų glaudžiai susijusios su viešaisiais finansais. Galima tvirtinti, kad per pastaruosius dešimt metų fiskalinės politikos reformos, kurių alternatyvas buvo lengva pasirinkti, nes visos jos buvo pakankamai geros, buvo sparčiai įgyvendintos. Tos, kurias pasilikome kitam dešimtmečiui, žada būti tikrai sunkios, sudėtingos ir politiškai ginčytinos.

Kitą dešimtmetį vyriausybėms atsivers daug didesnė nei anksčiau pasirinkimo laisvė formuoti fiskalinę politiką, atitinkančią socialinius, politinius ir ekonominius uždavinius, kadangi labai daug pereinamojo laikotarpio uždavinių yra išspręsta. Taip pat fiskalinė politika turėtų užimti daugiau vietos vidaus politikoje. Tai daugiau lemia kitos politikos trūkumas negu finansinio valdymo sutvarkymas. Kitose politikos srityse jau dabar yra mažiau pasirinkimo galimybių nei fiskalinėje politikoje. Monetarinė ir lito kurso politika, galima sakyti, juda pakankamai siauru taku nuo valiutų valdybos link Ekonominės ir monetarinės sąjungos. Prekybos politika nulemta laisvos prekybos susitarimų ir Pasaulinės prekybos organizacijos reikalavimų. Daugelis kitų politikos sričių yra sąlygojamos Europos integracijos strategijos.

Jau šiuo metu matome labai daug pavyzdžių, kaip ES integracijos uždaviniai pakeičia pereinamojo laikotarpio uždavinius. Nors ir galimas tam tikras fiskalinis laisvumas, fiskalinė raida bus ateityje pakankamai griežtai apibrėžta ES sutartyje numatytų makroekonominių ir fiskalinių kriterijų ir jų priežiūros procedūromis, taip pat daugybės vidaus rinkos reguliavimo reikalavimų, priversiančių didinti viešąsias išlaidas.

Šiuo metu susidarė būtinybė padidinti

fiskalinį lankstumą, kartu didinant atsakomybę ir kontrolę, ypač tada kai monetarinė politika yra griežtai apribota. Fiskalinis lankstumas buvo sparčiai didinamas pereinamojo laikotarpio pradžioje, bet pastaruoju metu aiški tendencija mažinti Vyriausybės įgaliojimus fiskalinio valdymo srityje ir didinti fiskalinę priežiūrą. Pavyzdžiui, Vyriausybės teisės keisti mokesčių tarifus palaipsniui naikinamos. Vyriausybės teisės mažinti asignavimus nesant finansavimo ginčijamos teismuose ir net pateko į Konstitucinį Teismą. Tačiau pakankamas fiskalinis lankstumas yra labai svarbus, jeigu ekonomiką gana dažnai sukrečia išoriniai staigūs pokyčiai ir jeigu įsipareigojama siekti trijų mmakroekonominių tikslų: spartaus augimo, mažos infliacijos ir stabilaus keitimo kurso.

Pastarojo laikotarpio patirtis liudija, kad įvedant griežtą tvarką kurioje nors fiskalinėje srityje ir deramai bei aiškiai paskirstant atsakomybę tarp institucijų gali praeiti keletas metų.

Tam tikri geri fiskalinės priežiūros dalykai gali tapti kliuviniu tada, kai reikia skubiai atlikti fiskalines korekcijas. Kaip ir kiekviena kita rizika, fiskalinė rizika turi būti valdoma. Šias rizikas galima klasifikuoti į ekonominę, finansinę ir sąnaudų riziką. Pirmoji kyla tada, kai sumažėja ekonominis augimas, antroji – kai sukrečiamos finansų rrinkos ir trečioji – kai programos išlaidos viršija numatytąsias. Tokio pobūdžio rizika gali būti valdoma sudarant atitinkamus fiskalinius „paketus“, kuriuos privalu vykdyti, jeigu įvykiai krypsta nepalankia linkme. Fiskalinis planavimas tampa palaipsniui vis geriau pasirengęs valdyti tokius nenumatytus poveikius, tačiau norint ppagerinti staigaus fiskalinio atsako gebėjimus būtina sustiprinti atsakingas valstybės institucijas.

Fiskalinė politika turi būti pritaikyta besikeičiančioms ekonominėms sąlygoms. Potencialių išorinių staigių ekonominių pokyčių sąlygomis tai visų pirma priklauso nuo institucijų gebėjimo prireikus parengti ir įvykdyti ypatingas fiskalines programas. Pavyzdžiui, vėlavimą reaguojant į šokus dešimtmečio pradžioje galime paaiškinti tuo, kad atsiranda visiškai nauji uždaviniai. Tačiau kai pagrindinis fiskalinis atsakas – 1998 metų biudžeto sumažinimas – buvo atliekamas tik po kelių mėnesių po Rusijos krizės pradžios, jau besibaigiant metams, tai galima vertinti kaip fiskalinių procedūrų inercijos problemą. Analogiškas vėlavimas susidarė ir tikslinant 1999 metų biudžetą.

Lietuvos fiskalinis skaidrumas priklauso ne tik nuo nacionalinių duomenų pateikimo. Sunkumus sudaro valstybės finansų suskirstymas į biudžetus, fondus ir sąskaitas. Tai ne tik komplikuoja fiskalinį valdymą, bet ir pablogina vvisuomenės galimybes stebėti padėtį. Tarp fiskalinės politikos specialistų vyrauja nuomonė, kad nebiudžetiniai fondai ir sąskaitos yra nepageidaujami. Tokie fondai prieštarauja biudžeto integralumo, universalumo ir pilnumo principams. Dėl didelio nebiudžetinių fondų skaičiaus fiskalinė politika tampa ne tokia skaidri ir lanksti, apsunkina prioritetų pasirinkimą ir dėl to valdymas tampa sudėtingesnis. Paprastai pateisinamas tik draudimo fondų egzistavimas: t.y. socialinio draudimo, sveikatos draudimo ir pensijų fondų. Bet kai kurios išsivysčiusios šalys net ir šių fondų neišskiria iš biudžeto.

Kylant naujoms makroekonominėms ir struktūrinėms problemoms, keisis iir fiskalinės politikos siekiami tikslai. Jei pereinamuoju laikotarpiu pagrindiniai uždaviniai buvo augimas ir stabilios kainos, tai kito dešimtmečio uždaviniai bus augimo ir socialinės gerovės skatinimas bei tolydi išorinių balansų rodiklių raida. Išlieka didžiulė praraja tarp vienam gyventojui tenkančio BVP Lietuvoje, socialinės gerovės lygio ir tų pačių ES šalių rodiklių.

Ypač svarbi fiskalinės politikos, vykdomos esant susietam valiutos kursui, užduotis yra neutralizuoti veiksnius, mažinančius užimtumą, ir paskatinti darbo rinkos lankstumą. Valstybės politika gali varžyti efektyvų darbo rinkos funkcionavimą, jei nacionalinio biudžeto išlaidos darbo užmokesčiui didinamos per staigiai ir priverčia realų darbo užmokestį augti greičiau nei realų BVP. Pastebėtina, kad daugelis Lietuvos ekonominės plėtros programų yra akivaizdžiai prieštaringos, kai kalbama apie realaus darbo užmokesčio, realaus BVP, įmonių pelningumo ir mokėjimų balanso einamosios sąskaitos deficito problemas.

Viena iš svarbiausių fiskalinių problemų yra išlaikyti tinkamą balansą tarp valstybės ir privataus sektorių. Pastaruosius dešimt metų nuolat buvo diskutuojama dėl Lietuvos valstybės sektoriaus dydžio ir ateities tendencijų. Net ir pačiais sudėtingiausiais laikotarpiais valstybės sektorius niekada nebuvo mažesnis kaip vienas ketvirtadalis BVP, o dabar jis viršija trečdalį BVP.

Fiskaliniai procesai šiuo metu yra per daug uždari ir paslaptingi dėl vienos priežasties (jeigu apskritai ją galima vadinti priežastimi) – ši padėtis yra tapusi beveik tradicija ir iki, ir po Nepriklausomybės aatkūrimo. Biudžetas vis dar nėra intensyvių visuomenės svarstymų objektas. Būtina paskatinti visuomenės dalyvavimą fiskalinės politikos formavime ir pradėti galbūt nuo viešųjų biudžeto svarstymų.

Fiskalinė politika nėra tinkama priemonė spręsti bet kokias iškylančias problemas ir vienas iš svarbiausių dalykų yra nutarti, kurių problemų fiskalinė politika spręsti neturėtų. Pakeisti racionalią politiką atskiruose ūkio sektoriuose fiskalinė politika negali. Didelių mokestinių įplaukų sumų išleidimas (ar atitinkamas atleidimas nuo mokesčių) įgyvendinant trumpalaikę sektorių politiką nepadeda išspręsti šių sektorių problemų. Buvo bandoma jas spręsti taikant PVM, akcizų ir juridinių asmenų pelno mokesčio lengvatas (energetikos ar žemės ūkio sektoriuose), tačiau visiškai nepanašu, kad tai turėjo geidžiamą poveikį. Tačiau tokie fiskaliniai “sprendimai” iškraipo natūralias ekonomines paskatas – vienai “ypatingai” grupei tenka mažesnė mokesčių našta nei kitai, ir galiausiai tokie sprendimai stabdo konkurencingą įmonių plėtrą.

Taigi fiskalinės politikos veiksmais nereikėtų pakeisti įmonių ar bankų restruktūrizavimo; fiskalinės politikos nereikėtų naudoti siekiant suteikti prekybos lengvatas kokioms nors įmonėms; fiskalinė politika neturėtų būti naudojama dirbtinai reguliuoti kainoms bandant pakeisti monetarinę politiką, teikiant naudos gamintojų ar vartotojų grupei. Užuot tam tikroms įmonių rūšims sudarius ypatingas fiskalines sąlygas, yra geriau paspartinti privatizavimą ir tęsti įmonių sektoriaus dereguliavimą.

Skaidrumas ir tikslus prognozavimas yra nepaprastai svarbūs fiskalinės politikos uždaviniai. Reikia daugelio metų, kad būtų sukurtas pasitikėjimas ir sutarimas fiskalinės ppolitikos reformos klausimais. Reikia mažiausiai metų, kol fiskalinės politikos instrumentai visu pajėgumu galės paveikti ekonomiką. Šis ilgas problemų nustatymo procesas ir atotrūkis tarp veiksmų ir poveikio ekonomikai – pagrindinės priežastys, kodėl fiskalinė politika turi būti orientuota į būsimus įvykius, o ne vien reaguoti į dienos aktualijas ir tik atspindėti trumpalaikę būklę.

Ribojimai ir pasirinkimo galimybės

Fiskalinės politikos sprendimus riboja daugelis aplinkybių. Nors šias kliūtis galima klasifikuoti įvairiausiais būdais, apžvelgsime visuomeninio konsensuso, institucinius, ekonominius, išorinius ribojimus, taip pat socialinių ir interesų grupių įtaką. Pirmas dalykas, kurį reikia padaryti prieš pradedant spręsti problemas, tai pripažinti jų egzistavimą.

Gerai žinoma, kad vienas iš pagrindinių politinių lyderių uždavinių yra formuoti visuomenės sutarimą dėl reformų būtinybės. Jeigu to nepavyksta padaryti, tai sukelia nepateisinamai didelį fiskalinį deficitą ir tokią politiką, kurią tęsti neįmanoma. Sukurti visuomenės sutarimą viešųjų finansų išlaidų ir pajamų politikos klausimais yra nepaprastai sunkus uždavinys. Be jokių abejonių, būtent įtikinimo darbas, susijęs su fiskaliniais klausimais, bus didelis mūsų politinių lyderių „iššūkis“ visą kitą dešimtmetį. Nors kai kas mano, kad Lietuvos valstybės skola dar nėra labai didelė, verta atminti, kad Lietuva per labai trumpą laiką sukaupė didžiausią valstybės skolą iš visų Baltijos valstybių. Santykinai iš šių skolų buvo atlikta ne tiek jau daug viešųjų investicijų. Taigi nors pereinamuoju

laikotarpiu kai kurie pasirinkimai atrodė labai geri, šių sprendinių pasekmės gali turėti visiškai priešingą poveikį tada, kai sprendžiant iškilusius naujus uždaviniams reikės pasiekti, kad pasikeistų visuomenės nuomonė.

Politikai visada tampa veiklūs tada, kai pasiekiamas visuomenės sutarimas. Tačiau vykdant kiekvieną reformą svarbiausius dalykus lemia, suprantama, vykdytojas. Tam tikrose srityse matėme, kad institucinis nerangumas ir iš to kylantys apribojimai bei institucinis nepajėgumas lėtino svarbiausias fiskalines permainas, net jeigu visos kitos aplinkybės buvo palankios. Institucinė kultūra nekinta labai greitai, nors šiuo metu ir priimama ddaug jaunų darbuotojų. Siekiant panaikinti esamą atotrūkį, prie Finansų ministerijos ir prie Muitinės departamento prieš keletą metų buvo sukurtos mokymo institucijos bei pradėtos fundamentalios plačios mokymo programos.

Fiskalinės politikos kūrimas dar nėra pakankamai atskirtas nuo jos vykdymo. Geresnis darbo pasidalijimas nustatant politiką ir ją įgyvendinant galėtų būti pasiektas vykdant administracinio valdymo reformą, sustiprinant įstaigose strateginį planavimą ir diegiant į rezultatus orientuotą biudžeto sudarymą.

Fiskalinė politika krašto viduje turi daug daugiau laisvės negu kitos finansų sritys, tačiau išoriniai reikalavimai yra labai griežti. Integracija įį ES ir palengvins, ir apsunkins fiskalinės politikos raidą. Integracijos strategija buvo ir bus naudojama tarsi atsiprašymas, kad vykdomos kai kurioms interesų grupėms nuostolingos reformos, kurios nepaprastai reikalingos visai visuomenei. Tačiau tai taps išbandymu, kaip vykdant integracines reformas, pavyzdžiui, uždarant IIgnalinos atominę elektrinę, išvengti didelių biudžeto nuostolių, kuriuos vėliau vis tiek teks padengti mokesčiais.

Mokesčių ir viešųjų pirkimų derinimas su ES reikalavimais paveiks įvarius mokesčių ir išlaidų politikos aspektus, o lito susiejimas su euru paveiks išorinio finansavimo politiką. Atviresni ir konkurencingesni taps viešieji pirkimai. Toliau integruojantis į ES, konkurencingesni viešieji pirkimai kiekvienoje ES šalyje praplės finansinių išteklių naudojimą. Be to, norminei sistemai formuojantis pagal ES pavyzdį, jeigu nedidinsime mokesčių, būsime priversti rinktis, kurias biudžetines įstaigas finansuoti. Ši stiprėjanti vidinė konkurencija valstybiniame sektoriuje kovojant už išteklių paskyrimą teiks papildomą impulsą stiprinti institucinę ir teisinę infrastruktūrą, svarbią valstybės finansų sprendimų priėmimui. Tai atitinkamai skatins didinti skaidrumą ir visuomenės dalyvavimą priimant fiskalinės politikos sprendimus.

Išvados

Fiskalinės politikos raida artėja prie pereinamojo dešimtmečio pabaigos, todėl transformacijos pagreitis iir apimtis nebus vieninteliai lemiantys veiksniai. Galima sakyti, kad prasideda laikotarpis, kurio metu jau sukurta funkcionuojanti rinkos ekonomika turi būti valdoma stengiantis pasiekti deramą balansą tarp augimo, socialinio teisingumo ir visuomenės saugumo. Iškilsiantys nauji fiskaliniai klausimai bus techniškai sudėtingi, politiškai ginčytini, painus bus ir jų administracinis įgyvendinimas. Tačiau pastarasis dešimtmetis rodo, kad labai sunkios fiskalinės kliūtys gali būti įveiktos, kad pažanga gali būti pakankamai sparti, jeigu sunkumai ir galimi sprendiniai yra aiškiai apibrėžti.

Literatūra

1. http://www.fmmc.lt/lit/world/paskaita11-4.htm

2. http://www.fmmc.lt/lit/world/paskaita11-3.htm

3. A. Jakutis, V. Petraškevičius, A. Stepanovas, L. ŠŠečkutė, S. Zaicev “Ekonomikos teorijos pagrindai”, Kaunas 2000