Naujoji viešoji vadyba
NAUJOJI VIEŠOJI VADYBA –
ŽINIŲ VISUOMENĖS
VADYBA
TURINYS
Įvadas: Nauji iššūkiai valstybei
Du viešojo sektoriaus valdymo modeliai: biurokratinis ir vadybinis
Naujosios viešosios vadybos plitimas pasaulyje
Naujosios viešosios vadybos požymiai
Thomo ir Ritzo “IOP” modelis
Du viešojo sektoriaus valdymo modeliai: konsultavimosi vieta.
Biurokratinis valdymas/NVV ir dalyvaujančioji demokratija
Du viešojo sektoriaus valdymo modeliai: konsultavimosi vieta.
Konsultavimasis kaip valdymo instrumentas
Kam? Kaip?
Ištrauka iš Thom/Ritz knygos (Thom/Ritz 107-123)
ĮVADAS: NAUJI IŠŠŪKIAI VALSTYBEI
Pasaulyje vis labiau ryškėja prieštaravimas tarp privataus sektoriaus dinamiškumo ir Viešojo sektoriaus sugrubimo. Konkurencijoje išsirutuliavęs, nepaprastai aktyvus privatus verslas sugeba keistis ir prisitaikyti prie nepaprastais ttempais kintančių sąlygų ir besikeičiančių vartojimo poreikių. Tuo pat metu klasikinio valdymo principais besiremianti viešųjų institucijų veikla nepajėgia taikytis prie veržlaus pasaulio ir akyse kintančių sąlygų. Šimtametėje konkurencijoje augęs verslas pagimdė globalų pasaulinį ūkį su kas diena kintančia produkcija, nepastoviais vartotojų poreikiais ir individualizuota šios sektoriaus darbuotojų motyvacija. Šiame pasaulyje gimė naujos gyvensenos ir veiklos vertybės. Tuo pat metu valstybinis sektorius daug kur išliko sugrubęs ir nepajėgiantis nei suprasti procesų, nei juo labiau efektyviai juos įtakoti. Naujos vertybės vis daugiau aatsitrenkia į sustingusias administracines struktūras ir administracinė kultūrą.
Šitokios aplinkybės pareikalavo iš pagrindų peržiūrėti (remiantis inovacijų vadybos idėjomis) tai kas iki šiol yra vadinama valstybiniu arba viešuoju administravimu, reformuoti (pagal modernius personalo vadybos principus) tai kas vadinama valstybės tarnyba, pertvarkyti ttai kas yra vadinama valstybės institucijomis (pasiremiant organizacijų vadybos teorija ir praktika bei atsižvelgiant į naujus piliečių dalyvavimo priimant sprendimus mechanizmus).
Visa eilė valstybių jau nuo aštunto dešimtmečio pradžios patraukė šiuo savo veiklos sferos peržiūrėjimo, veiklos pobūdžio atnaujinimo ir veiklos dalyvių išplėtimo bei jų įgalinimų plėtimo keliu. Deja, Lietuva čia dar nėra nuveikusi ženklių darbų.
Valstybės vaidins vis mažesnį vaidmenį kontroliuojant informacijos, technologijų, ligų, migrantų, legalių ir nelegalių finansinių transakcijų srautus jų viduje ir per jų sienas. Tiek nacionaliniuose, tiek ir tarptautiniuose reikaluose vaidins vis didesnį vaidmenį nevyriausybiniai veiksniai, pradedant verslu ir baigiant nepelno organizacijomis. Valstybės valdymo sritis modifikuojasi ir kinta ir jos veikimo būdai, reikalaujantys įdiegti iki tol menkai patirtus požymius: veikmingumą, kokybiškumą ir visuomeninį pritarimą. Valstybės veiklos kokybę ddidele dalimi apspręs kaip valstybė ir visuomenė susidoros su naujais globalių jėgų iššūkiais.
Valstybė turinti kompetentingą valdymą savo valdžios struktūras, personalą ir veikimą pritaikys prie dramatiškai besikeičiančios pasaulinės aplinkos, – padarydama juos labiau pajėgiais sąveikauti su vis labiau tarpusavyje susijusiu pasauliu. Efektyvus valdymas vis labiau bus apibrėžtas sugebėjimo ir noro siekti valdžios ir piliečių partnerystes, tam kad būtų sugebama išnaudoti vis didėjančius informacijos srautus, naujas technologines žinias, kuriuos turi piliečiai ir vis didės nevyriausybinio sektoriaus įtaka.
DU VIEŠOJO SEKTORIAUS VALDYMO MODELIAI: BBIUROKRATINIS IR VADYBINIS
Šiandiena vis labiau išryškėja ženkli takoskyra tarp sugrubusio senojo biurokratinio administravimo ir lanksčios bei rezultatyvios naujosios viešosios vadybos. Žemiau pateikiamas šių sistemų palyginimas.
Du viešojo sektoriaus valdymo modeliai:
Biurokratinis (Viešasis administravimas (VA)) Naujoji viešoji vadyba
(NVV)
• Veiklos reglamentų primatas
• Veikimas: teisinis reglamentavimas
• Teisė: Pozityvistinis teisinis reglamentavimas
• Struktūros ir veikla sugrubusios
• Visuomenė: objektas
• Atsakomybė: už reglamentų laikymąsi
• Iniciatyva: suvaržyta • Principų, tikslų ir rezultatų primatas
• Veikimas: vadybinis
• Teisė: teisinis nominalizmas (teisė yra tarnybiška)
• Struktūros ir veikla: lanksčios
• Visuomenė: klientas
• Atsakomybė: už rezultatus, užtikslo pasiekimą
• Iniciatyva: išlaisvinta
Biurokratinis valdymas yra apspręstas racionaliai diegiama teise ir racionaliai sumanytais reglamentais. Specifinis šios biurokratijos funkcionavimo būdas pilnai išsiskleidė tik “modernioje” valstybėje ir plačiai išplėtotame kapitalizme Anot M. Weber jam būdinga (Thom/Ritz, 18):
• Veikti tik remiantis reglamentais ir įstatymais nustatytomis taisyklėmis.
• Biurokratinė tarnyba, numatanti giežtą paskirstymą tarnybinėmis pareigomis.
• įsakymų prievarta, kuri taipogi yra griežtai paskirstyta ir įstatymais apribota.
• Pareigų vykdymas yra užtikrinamas priimant į tarnybą asmenis turinčius nustatytą kvalifikaciją.
• Tarnybinės hierarchijos ir instancinio pavaldumo principas iššaukiantis griežtą viršutinę ir apatinę vyresnybės tvarką ir žemesniosios grandies paklusimą aukštesniajai.
• Darbo ir privačios sričių atskyrimo principas: Vienos vadovybės pavaldume dirbančių tarnautojų ir jų vartojamų daiktinių priemonių visuma sudaro biurą. Nuo tarnautojų privačios nuosavybės tuo taip pat atskiriami pinigai ir priemonės.
• Įvadinis specialybės mokymas visoms specializuotoms tarnyboms.
• Pilnas tarnautojų užimtumas darbovietėje: Skirtingai nuo ankstesnio papildomo tarnybinio užimtumo, pilnai išsivysčiusi tarnybinė vieta pareikalauja iš tarnautojo ttarnybinei veiklai skirti visas darbo jėgas.
• Taisyklėmis saistomos tarnybos principas: Taisyklių žinojimas pateikia tarnautojams ypatingą mokymą (priklausomai kam kokį: teisės žinojimą, administravimo mokslą ar kontoros mokslą). Tuo būdu vyresnybei nėra suteikta teisė priiminėti taisykles atvejis po atvejo – atskiriems atvejams, tačiau tik abstrakčias visuotinai galiojančias taisykles.
Šitokioje “modernioje” valstybėje galia, anot M. Weber, yra sutelkta ne piliečių ir net ne parlamentarų bet valdininkijos rankose, kuri perėmė valdymo vykdymą.
NAUJOSIOS VIEŠOSIOS VADYBOS PLITIMAS PASAULYJE
NVV susiformavo 20 amžiaus 80-ųjų metų viduryje kaip administravimo reforma, visų pirma Naujojoje Zelandijoje ir Australijoje. NVV nėra vieninga koncepcija, tačiau ji turi toli siekianti koherentišką struktūrinių elementų tinklą, kuris atsižvelgiant į situacijas yra skirtingai užpildomas. Valstybėse, kuriose NVV yra įdiegta, jos poveikis peržengia institucijų ribas ir viešojo sektoriaus institucines struktūras ir plačiai teigiamai apima įvairias visuomenės sritis. Jis stiprinančiai veikia taip pat valdymo struktūrų modernizavimą kaimyninėse valstybėse – pasekėjose.
Yra pastebėta, kad NVV centralizuotose valstybėse ir valstybinėse struktūrose yra radikaliau ir greičiau įdiegiama kaip federacinėse. Federacinėse valstybėse NVV pirmiausia vystosi žemiausiuose valstybės lygiuose, iki kol reformų idėjos yra priimamos valstybės centriniame lygyje.
Toliau pateiksime tris lenteles, iš kurių gerai matosi, kai NVV plito pasaulyje (šaltinis: Thom/Ritz, 56-61):
NVV raidos kai kuriose valstybėse ypatumai.
Viešojo sektoriaus struktūra Tarptautinė tendencija NVV atžvilgiu Reformų plėtra Reformų svorio centrai Reformų tendencijos
Australija Stipriai ccentralizuota su nereikšmingu komunaliniu lygiu. Vadybinės reformos nuo 1980. Radikali.
Federacija ir valstijos.
Vidinė institucijų modernizacija, jas peržengiantis struktūrų keitimas. Veiksmingumo didėjimas per decentralizavimą ir delegavimą.
Funkcijų mažinimas.
Daugiau laisvės vadybai. Konkurencinių struktūrų sustiprėjimas ir dekoncentravimas.
Siekis didinti lankstumą užimtumo srityje atmestas.
Vokietija Stipriai decentralizuota.
Veikia vietos savivalda. “Naujasis valdymo modelis” (“Neues Steue-rungsmodell”) nuo 1991 kaip visaapimanti struktūros ir vadybos reforma. Pragmatiška.
Prasidėjo komunose.
Nuo 1995 federaciniame lygyje.
Vidinė institucijų modernizacija, jas peržengiantis struktūrų keitimas. Apskaita.
Kontraktai.
Decentralizacija.
Personalo tvarkymas.
Orientacija į rezultatus ir produkciją. Konkurencinių struktūrų sustiprėjimas įvedant naujus santykius su piliečiais ir rinka.
Didžioji Britanija Stipriai centralizuota, komunos neturi savivaldos teisės, “Thatcherizmas” (“Thatcherismus”) (1979-1985).
“Sekančių žingsnių modelis” (“Next Steps Model”) nuo 1988 – plačiąja žodžio prasme neotaylorinis menedžerizmas. Radikali.
Inicijuota nuleidžiant iš viršaus žemyn nuo vyriausybės iki komunalinio lygio. Privatizavimas.
Agentūrų steigimas.
Rinkos struktūros.
Finansų reformos.
Vidinė modernizacija. Privataus ir viešojo sektorių rezultatyvumo optimizavimas.
Orientavimas į efektyvumą.
Kokybės vadyba.
Naujoji Zelandija Stipriai centralizuota, komunų funkcijas nustato vyriausybė. Naujoji viešoji vadyba (New Public Management) nuo 1984. Radikali.
Inicijuota centristiškai ir taip pat perkelta į komunas. Radikalus privatizavimas ir veiklos atsiejimas.
Rinkos ir konkurencijos elementai. Menedžmento ir kontrolės technikos. Visaapimantis politikos ir administravimo strateginis orientavimas.
Olandija Decentralizuota unitarinė valstybė. Tuo pat metu yra reikšmingos ir vyriausybė, ir vietos autonomijos. “Tilburgo modelis” (“Tilburger Modell”), kontaktrakt-menedžmentas nuo 1985. Saikingai evoliucinė.
Tiek centriniame, tiek komunaliniame lygiuose Valstybinių uždavinių delegavimas ir decentralizavimas.
Menedžmento instrumentai.
Personalo ir organizacijos ugdymas. Veiklos atsiejimas.
Ministerijų efektyvumo ir veiksmingumo padidinimas.
Politikos strateginis formavimas.
Austrija Federalistiškai decentralizuota struktūra su stipria federacinės vyriausybės kišimosi
teise. Jokios nuosavos koncepcijos, kaimyninių valstybių įtaka apytiksliai nuo 1990. Santykinai pragmatiška.
Nepriklausoma plėtra federacijos ir žemių lygiuose. Funkcijų peržiūra.
Menedžmento instrumentai.
Personalo vadyba. Funkcijų ir veiklos rezultatų valdymas federacijoje.
Kultūros keitimas į labiau autonomišką ir savireguliuojančią.
Šveicarija Decentralizuota federacinė struktūra su vietos savivalda “Rezultatyvusis administravimas” (“Wirkungsorien-tierte Verwal-tungsführung”) nuo 1993. Pragmatiškai aktyvi.
Iš komunų per kantonus į federaciją. Vidinis modernizavimas.
Apskaitos.
Orientavimasis į klientus ir rezultatus. Veiklos atsiejimas.
Kontrakt-menedžmentas, kooperacija.
Strateginis politikos ir administravimo valdymas.
Suomija Norvegija Švedija Centristinės valdymo struktūros, egzistuojant konstituciškai garantuotai vietos savivaldai “Laisvų komunų eksperimentas” (“Free Commune Experiment”) nuo 1984, Pragmatiška.
Iš komunų į centrinė vyriausybę. Vidinis modernizavimas.
Menedžmentas pagal situaciją iir dėl rezultatų.
Agentūrų steigimas.
Organizacijų plėtra. Neribota orientacija į rinką.
Vidinis modernizavimas.
Strateginis valdymas.
JAV Centristinė federacijos vyriausybė ir nuo jos atpalaiduotos autonomiškos valstijos. Komunos, išskyrus miestų regionus, mažiau reikšmingos. “Valdymo
persvarstymas”
(“Reinventing Government”) nuo 1993 Mažai orientuota į primetimą.
Inicijuota federaliniame lygyje. Vidinis modernizavimas.
“Verslininkišku-mas”.
Privatizavimas ir konkurencija.
Orientavimasis į klientą. Orientavimas į rezultatus ir klientus.
Privatizavimas ir personalo pertvarka.
Personalo vadybos elementų išplitimas kai kuriose valstybėse
Plačiai išplitę Australija Vokietija Didžioji Britanija Naujoji Zelandija Olandija Austrija Šveicarija Suomija, Norvegija, Švedija JAV
Taikoma
Pirmieji požymiai
netaikoma
Personalo atranka Nauji atrankos reikalavimai
Įdarbinimo iš šalies padidinimas
Samdos sutarčių trukmės ribojimas
Personalo išsaugojimas Darbo panašumas su privačiu sektoriumi
Rezultatų įvertinimas, atlygis už rezultatus
Darbo išlaisvinimas
Personalo ugdymas Mobilumo rėmimas
Karjeros uugdymas
Kvalifikacijos ugdymas
Vadybos ugdymas
Personalo valdymas Terminuotos pareigos vadovams
Strateginis personalo valdymas
Personalo kontrolė
Personalo atleidimas Laisvas atleidimas iš darbo
Didesnė etatų sandaros kaita
Personalo vadybos organizavimas Personalo funkcijų decentralizavimas
Organizacinių-struktūrinių polyčių elementai skirtingose šalyse
Plačiai išplitę Australija Vokietija Didžioji Britanija Naujoji Zelandija Olandija Austrija Šveicarija Suomija, Norvegija, Švedija JAV
Taikoma
Pirmieji požymiai
netaikoma
Institucijų vidus Darbo proceso restruktūrizavimas
Organizacijos sandaros restruktūrizavimas
Institucijų išorė Politikos ir vykdymo ssričių atskyrimas
Agentūrų kūrimas
Viešo ir privataus partnerystė
Privatizavimas
Komunų redukavimas
NAUJOSIOS VIEŠOSIOS VADYBOS POŽYMIAI
Pagrindinis NVV principas – veiklos rezultatyvumas, o šio rezultatyvumo matais yra:
• Piliečių lūkesčiai
• Organizacijos veiklos tikslingumas, strategiškumas
• Kaštų pragmatiškumas
• Politinis pragmatiškumas
Toks valdymas kyla ne tuščioje vietoje, bet atsižvelgiant į pakitusią visuomenės būklę.
Viešasis sektorius anksčiau ir dabar (Thom/Ritz, 21):
Iššūkiai viešajam sektoriui anksčiau ir šiandiena
Ankstesni Šiandieniniai
Skaidrūs dalykiniai santykiai ir probleminės sritys
Reliatyviai pastovios sąlygos
Aiškūs įtakojantys sąryšiai
Teisinės struktūros veikia pagal atskyrimo principą
Aiškios visuomeninės interesų grupės
Politinis prognozuojamumas
Pasitikėjimas vyresnybe, autoritetas
Sociokultūrinis stabilumas Neapžvelgiamumas ir kompleksiškumas
Dinaminiai pasikeitimai
Persipynimas ir multikauzalumas
Kombinacijos ir alternatyvos
Trumpalaikės interesų grupės, Nebalsuojantieji, migruojantys rinkėjai
Vertybių kaita, vertybių lygiavertiškumas
Demografiniai pokyčiai
NVV idėjas ryškiausia yra išdėstę D.Osborn’as ir T.Gaebler’is (Osborne/Gaebler) savo knygoje Reinventing Government. Savo veikale jie pateikė 10 esminių NVV principų: kurie galėtų būti panaudoti reformai, siekiant didesnio biurokratinio mechanizmo efektyvumo:
1. Valdžia kaip “katalizatorius”, t.y. rradę pusiausvirą tarp išteklių ir poreikių viešojo sektoriaus vadovai turėtų savarankiškai generuoti kintamus veiklos kursus. (strategiškumas, savarankiškumas)
2. Valdžia priartinama prie bendruomenės. Tokiu būdu skatinama visuomenės iniciatyva, t.y. įgalioja piliečius ir bendruomenės viešąsias organizacijas priiminėti sprendimus ar dalyvauti jų priėmime.
3. Konkurencinė valdžia. Suvokus, kad bandymas imtis teikti visas paslaugas ne tik mažina valstybės išteklius, bet ir viešasis organizacijas verčia pernelyg išplėsti savo galimybes ir taip sumenkinti paslaugų kokybę, buvo pastebėta, kad reikia diegti konkurenciją tarp valstybinių, privačių ir nevyriausybinių paslaugų ttiekėjų.
4. Vadžia, siekianti efektyvios organizacijų transformacijos. Kaip buvo minėta perdėtas taisyklių nustatinėjimas stabdo inovacijas ir riboja valdžios veiklą. Siekiant to išvengti, dėmesį reiktų sutelkti į institucijos misiją – ko organizacija siekia viduje ir už jos ribų. Paskui biudžetas, žmonių ištekliai ir kiti resursasi turėtų būti planuojamos taip, kad atspindėtų pagrindinę organizacijos misiją. Taip bus lengviau siekti išsikelto tikslo, bei racionaliau panaudoti išteklius.
5. Valdžia orientuota į rezultatus. Dabartinės vertinimo ir atlyginimo sistemos dažniausiai nukreiptos į fiskalinį efektyvumą bei kontrolę ir retai klausiama kokių rezultatų buvo pasiekta, toks požiūris menkina išteklių naudotojų atsakomybę už resursus bei neskatina efektyvaus jų panaudojimo. Taigi pabrėžiama, kad turi būti labiau skatinamas valstybės tarnautojų atskaitingumas bei atsakomybė.
6. Klientas turi tapti varomąja jėga – svarbiausi turi būti kliento (t.y. piliečių), o ne biurokratijos poreikiai.
7. Valdžia – kaip įmonė: uždirbanti, o ne išleidžianti. Kilus fiskalinėms biudžeto problemoms, užuot padidinus mokesčius ar sumažinus valstybės programas, NVV šalininkai siūlo naujus būdus. Pelno koncepcija gali padidinti vertę ir užtikrinti gerus rezultatus – pertvarkyti rinkliavas ir mokesčius už valstybės teikiamas paslaugas, taip pat perskirstyti investicijas, kad būtų finansuojamos ateities iniciatyvos.
8. Prevencinė valdžia: užuot skiriant išteklius problemų sprendimo programoms, reiktų bandyti neleisti problemai atsirasti.
9. Decentralizuota valdžia: nuo hierarchijos pereinama prie dalyvavimo ir komandinio ddarbo. Informacinių technologijų pažanga, ištobulėjusi komunikacijų sistema ir didėjanti darbo jėgos kokybė priartino naują lankstesnių, komanda grindžiamų organizacijų amžių. Sprendimų priėmimas vyksta visoje organizacijoje – iniciatyva atiduodama į rankas tų, kurie gali įdiegti naujoves ir nustatyti kryptį, leidžiančią pasiekti aukštos kokybės rezultatų.
10. Į rinką orientuota valdžia: kaita reguliuojama rinkos svertais. Į kintamas sąlygas reaguojama ne tradiciškai, pavyzdžiui, bandant kontroliuoti visą padėtį, bet pasitelkus novatoriškų strategijų – taip veikti aplinką, kad galėtų veikti rinkos jėgos.
Apibendrinant šiuos principus pastebima, kad NVV būdinga: savarankiškas ir profesionalus valdymas, aiškūs veiklos standartai ir priemonės, didesnis dėmesys rezultatų kontrolei, priėjimas prie mažesnių organizacijų viešajame sektoriuje, perėjimas prie didesnės konkurencijos viešajame sektoriuje, privataus verslo vadybos stiliaus ryškinimas, didesnės disciplinos ir veiksmų laisvės naudojant resursus ryškinimas. Be to, NVV skatina administracines technologijas: klientų aptarnavimą, sutartis, sudaromas darbų atlikimo pagrindu, rinkos lengvatas ir dereguliavimą.
THOMO IR RITZO “IOP” MODELIS
Thomas ir Ritzas teigia, kad tais veiksniais, kurie gali įdiegti norimą valstybinės institucijos valdymą ar realizuoti jo pakeitimą yra, pirma, įdiegtas valstybinių institutų strateginis valdymas, antra, struktūros bei procesų pokyčiai ir, trečia, kultūros pasikeitimai. O betarpišką poveikį viešųjų institucijų keitimuisi turi tikslingai diegiami Inovacijų vadybos, Organizacijų formavimo ir Personalo vadybos instrumentai. pavieniui naudojami šie elementai neduoda pilnos pasikeitimų galios. Todėl jie iir formuluoja IOP vadybinį konceptą.
“Diegiant IOP konceptą pirmiausia yra siekiama padidinti inovacinį lygį, pasiekti lankstesnio valstybinių funkcijų vykdymo ir sustiprinti viešojo sektoriaus darbuotojų motyvaciją bei pakelti jų kvalifikaciją. Šių trijų elementų kombinacijos įdiegimas į viešojo sektoriaus institucijų valdymo ir vystymo praktiką remiasi sistemiškai ir teoriškai pagrįstomis organizacinėmis priemonėmis. Todėl valstybinį administravimą mes laikome produktyvia ir socialiai veikiančia sistema, kuri negali būti suvokiama nepriklausomai nuo ją supančios visuminės aplinkos kompleksiškumo bei dinamikos ir iš jos iškylančių veiksnių. Kintantis tarpusavio grįžtamasis ryšys tarp struktūrų organizacinių pakeitimų ir organizacijos dalyvių elgsenos galiausiai ir sudaro administravimo produkuojamą išeigą (Output) ir josios poveikį aplinkai. Lemiančios reikšmės turi sistemos struktūrų lankstumo didinimas, siekiant priimti aktualią informaciją ir paskatinti plėtrą tiek sistemos viduje, tiek išorėje, ir kad atitinkamai greitai į tai būtų reaguojama. Tik toks vadovavimas darbuotojams ir toks jų ugdymas, kuris siekia didesnės jų motyvacijos ir kvalifikacijos pavestoms užduotims vykdyti, garantuoja, kad informacija iš aplinkos bus pastebėta ir galės būti apdirbta. Inovacinė veikla ir inovacinių rezultatų produkavimas iki šiol viešajame sektoriuje vaidina tik antraeilį vaidmenį. Vienok inovacijų vystymas yra, viena vertus, optimalaus struktūros suformavimo ir optimalaus personalo išugdymo produktas, ir antra vertus, į rinką orientuotoje aplinkoje inovacijų vystymas ilgainiui išugdo ir legitimuoja valstybinę valdžią ir administraciją”.
(žr., Thom/Ritz 65-66).
IOP valdymo konceptas viešajam sektoriui (Thom/Ritz, 66)
DU VIEŠOJO SEKTORIAUS VALDYMO MODELIAI: KONSULTAVIMOSI VIETA.
Biurokratinė sistemai nėra būdingas poreikis orientuotis į pilietį. Visa administracinės sistemos pertvarka aptarnauti gerbūvio visuomenę buvo labiau nulemta politinių motyvų ir atstovaujamosios demokratijos mechanizmų nei biurokratijos vidinių gyvavimo principų. Tad ir konsultavimosi vieta šioje sistemoje yra gan ribota. Administracijai konsultavimasis tėra papildoma veiklos funkcija, apsunkinantį ir taip rutinos perkrautą veiklą. Galiausiai, nėra akivaizdu ką ir kaip daryti su konsultavimosi rezultatais, nes greitus ir ryžtingus pokyčius trukdo pperdėtai smulkmeniškai reglamentuota administravimo tikrovė.
Visiškai kitaip yra naujojo viešojo administravimo tradicijoje. Čia viešoji vadyba orientuojasi į veiklos rezultatyvumą. Tad ne reglamentai, bet piliečio interesai ir jo lūkesčiai tampa veiklos stimulu. Konsultavimasis tampa veiklos kompasu. Be jo tampa klaidu ir veikimas darosi nebeefektyviu. Ši sistema be kontakto su piliečiais negali išsiversti. Be to ima buksuoti jos mechanizmai ir palūžta vidiniai principai. Tuo požiūriu viešasis veikimas nieko nesiskiria nuo verslo veikimo.
BIUROKRATINIS VALDYMAS/NVV IR DALYVAUJANČIOJI DEMOKRATIJA
Kaip jau supratome, konsultavimosi vieta valdymo ssistemoje yra nulemiama paties valdymo modelio. Biurokratinis valdymas gali nesunkiai apseiti ir be konsultavimosi metodų. Tuo tarpu NVV be jų tiesiog negali išsiversti, nes ji yra orientuota į kliento poreikį ir siekia rezultatyvumo.
Kokia yra konsultavimosi vieta skirtingos valdymo medeliose?
Viešasis administravimas
1. PPolitiniai motyvai
2. Atstovaujamoji demokratija
3. Keitimosi ir atsinaujinimo siekis
Viešoji vadyba
1. Piliečių interesai (vadybos esminis tikslas)
2. Rezultatyvumo siekis ir matavimas (vadybos efektyvumo šerdis)
Kita vertus, egzistuoja eilė aplinkybių skatinančių plėsti konsultavimąsi abiejose viešojo sektoriaus valdymo modeliuose:
1. Valstybinės veiklos procesai darosi kompleksiški ir susieti su tarptautiniais procesais.
2. Valstybinėje politikoje ima dominuoti ekonominis sprendimo kelias.
3. Visuomenė vis labiau individualizuojasi.
4. Vyksta technologinė revoliucija.
KONSULTAVIMASIS KAIP VALDYMO INSTRUMENTAS
Konsultavimasis priimant viešuosius sprendimus yra naujovė. Vis labiau plečiantis demokratijai tampa aišku, kad piliečiai:
a. Turi būti visapusiškai informuojami apie valstybės institucijų veiklą.
b. Piliečiai turi nesunkia ir laisvai bendrauti su valdžia.
c. Jie turi turėti galimybę dalyvauti formuojant sprendimus.
Greta brangiai kainuojančių iniciatyvų ir referendumo teisės šiuolaikinės komunikacijos technologijos ir šiuolaikinė NVV piliečių dalyvavimui, gali pateikti greitus ir veiksmingus būdus atpažinti jų interesus ir pagal juos inovatyviai oorientuoti administraciją.
Šie reikalavimai remiasi tiesioginės demokratijos idealu, kuriam realizuotis sąlygas sudaro:
a. Interneto technologijos.
b. Kintanti demokratijos ir kultūros būklė
c. Ir, visų svarbiausia, plintanti naujoji viešoji vadyba (NVV), keičianti ir išstumianti senąjį biurokratinį viešojo sektoriaus administravimą
Vykstančių poslinkių vertybinis variklis – principinė nuostata kad valdžia tik kuo efektyviau vykdo piliečių valią ir interesus ir todėl negali būti nuo jų jokių paslapčių ar jų poveikiui neprieinamų sričių.
Piliečiai, viena vertus, turi savo gyvenimišką ir profesinę patirtį, kita vertus, įvairialypį patyrimą dėl visokių rūšių viešosios tarnybos veiklos: nnuo šiukšlių išvežimo iki kitose šalyse pasisemtos mokesčių agentūrų, muitinių ir kitikių institucijų veiklos. Nuo 60-jų metų šis piliečių valios ir patyrimų lobynas pradėtas vartoti kaip viešojo sektoriaus instrumentas, atliekant administravimo reformas JAV.
Konsultavimasis tapo būtinu valstybės valdymo instrumentu, nes:
a. Piliečių patirtis tapo vadybiniu turtu.
b. Vadyba perorientavo savo veikimo tikslus ir būdus.
c. Moderni valstybė buvo pasidarė pernelyg kompleksinė.
d. Vien balsavimo rezultatų o taip pat tautos atstovų galimybių valdymui nebeužteko
Tad valstybinis autoritetas turi būti panaudojamas ne tik (sutinkamai su vyraujančia tradicija) problemų sprendimui, bet ir taip pat siekiant sukurti tinkamas sąlygas tam, kad piliečiai optimaliai galėtų įtakoti jiems bendrų problemų sprendimus. Sprendžiant visuomenės problemas ši aplinkybė paskatina atsisakyti principo, teigiančio, kad administracija geriausiai supranta “savo” darbą ir ji akina atsisveikinti su netinkamais autoritariškais (nenumatančiais piliečių dalyvavimą) sprendimų būdais.
Gali kilti klausimas: kaip viešojo sektoriaus institucijos konkrečiai pertvarko savo veiklą pagal naujosios viešosios vadybos principus? Atsakydami į šį klausimą pateiksime Baden Württembergo žemės administravimo pavyzdį
Baden-Württembergo žemės administravimo pavyzdys (pagal: Thom/Ritz)
Baden-Württembergo žemės vyriausybė yra labiausiai reformistinė Vokietijos administracija. 1993m. vyriausybės komisija pasiryžo priimti pirmuosius nutarimus įdiegiant modernią personalo vadybą. Šių sprendimų toli siekiantys tikslai gali būti užfiksuoti šiais trim kertiniais žemės administravimo pavyzdžiais
Administracija kaip paslaugų teikėja
Partneriškas ir piliečiams draugiškas veikimas;
Savanoriško apsiribojimo ugdymas: atsižvelgiant į subsidiarumą būtinu mastu yra apribojamas ir veikimas, ir reguliavimas;
Kokybės diegimas: keliami aukštesni kokybės reikalavimai, diegiami patobulinimo pasiūlymai atsižvelgiantys į taupumą ir savalaikiškumą. Kooperatyviai vadovauti ir pasitikinčiai bendradarbiauti
Deleguoti užduotis ir atsakomybę: veikti su pilna asmenine atsakomybe ir savarankiškai spręsti;
Tikslus kolektyviai apibendrinti ir kontroliuoti;
Keistis informacija kaip paslaugų kokybės pamatu;
Darbuotojus kryptingai panaudoti ir skatinti;
Kolegialumas: pasitikintis bendradarbiavimas ir abipusis pripažinimas. Vidaus tvarkos formavimas
Organizaciją optimizuoti: nuolatinis darbo tvarkos vystymas;
Laiką ir kaštus taupantis užduočių vykdymas;
Žmonėms pritaikytos darbo vietos: remiamas sveikatingumas ir darbo sauga;
Pilnai atsakingas resursų disponavimas;
Užduočių kritikos lavinimas: užduotys analizuojamos ir teikiami pagerinimo siūlymai.
KAM? KAIP?
Galimi konsultavimosi tikslai, tiesa sakant, jau buvo aukščiau suminėti. Tiesa sakant kiekviena institucija juos turės savus ir skirtingus. Vienok visi jie iš esmės kreips institucijas keistis: keisti savo vadybą, požiūrį į tikslus ir keisti netgi struktūras. Tad kaip matome konsultavimasis radikaliu kampu atsiremia į kaitą, kaitos vadybą.
Akivaizdu, kad konsultuojamasi bus dėl pokyčių. Kurtas Lewinas, dvasinis organizacijų plėtros vadybos tėvas, aprašydamas elgsenos tipais besiremiančiai kaitos vadybą, yra pateikęs vadovėliniu tapusį kaitos projekto skaidymą į tris fazes: “atitirpdymo” (Auftauens, unfreezing), “pasikeitimų” (Veränderns, moving) ir “įšaldymo” (Wiedereinfrierens, reefreezing), o Thom/Ritz išskiria keturias fazes: planavimo, formavimo, realizacijos ir stabilizacijos (žiūrėti toliau pateikiamą schemą). Visose jose konsultavimasis ir komunikacija turės ypatingos svarbos. Beje konsultacijos ir komunikacija bbus daugiakanalė.
Dažnai siekiant įtikinti kaitoje, naujų idėjų generavime, tobulinime priėmime ar įgyvendinime dalyvaujančius darbuotojus, politikus, piliečius yra susitelkiama į stimulus ir kaitos perspektyvas. Tuo pačiu per vėlai imama rūpintis tuo kaip bus tikslingai diegiami kaitos proceso informacijos ir komunikacijos instrumentai. Tad neretai vietoj teigiamo rezultato tėra sulaukiama pasipriešinimo. Čia omenyje turima ne tik būtinybė numatyti kertinius informacijos organizavimo akmenis, bet ir poreikis suformuoti komunikavimo platformą, kaip antai intranetas, būtinybė projektų komandoms suplanuoti resursus ir konceptą išorinei komunikacijai per namų tinklapį arba per kitas priemones
Tik darbuotojai, tiek politikai, tiek piliečiai nori būti informuojami kuo anksčiau, pakankamai, ir apibrėžtai. Be to jie patys turi informacijos, kurią nori įdiegti į kaitos procesą. Komunikacijos vaidmuo kaitos procese yra dvejopas: viena vertus, turi būti perduodama dalykinė informacija dalyviams, kita vertus, pasiremiant komunikavimu mes norime valdyti suvokimą ir kaip to pasekmę – elgesį. Kaitos procesuose dalyvaujantį komunikavimą galima paskatinti labai tikslingai suplanavus sekančius šešis aspektus (žr.,Thom/Ritz):
1. Koks yra komunikavimo tikslas?
Tai yra esminis konsultavimosi klausimas. Iš esmės jis atsiremia į planuojamų keisti procesų tikslus. Tik aiškiai suformulavę juos, galėsime aiškiai kelti klausimus konsultavimuisi, atrasti tinkamas konsultavimosi grupes ir sužadinti pakankamą jų dėmesį.
2. Koks yra komunikavimo turinys?
Informacijų turinys turi pateikti atsakymus į sekančius būsimų adresatų klausimus: Kodėl
daromi pakeitimai? Koks yra jų tikslas? Ką tai reiškia man? Ypatingai svarbu atlikti numanomų privalumų ir nuostolių apžvalgą bei pateikti nuorodas į detalią informaciją.
3. Kokie yra komunikuojantys asmenys?
Pirmieji asmenys turi būti komunikavimo židinyje. Komunikuoti turi atsakingi už sprendimus asmenys, bet anaiptol ne vieni viešųjų ryšių specialistai. Tai, viena vertus, garantuoja tai, kad komunikavimas nevyksta vien dėl “garo nuleidimo”, bet jo tikslu yra veiklos kismas ir sprendimų paieška. Antra vertus, pirmųjų asmenų dėmesys komunikavimui skatina personalą. Trečia, tai akina ir adresatą, žinantį, kkad tiesiogiai komunikuoja atsakingi asmenys, o ne jų atstovai. Ketvirta, tik autentiški ir įtikinami, t.y. kaitos ketinimais asmeniškai įsitikinę komunikatoriai veikia įtikinamai ir mobilizuojančiai. Pozityvaus išmanymo stoka skatina takoskyrą tarp komunikatoriaus žodžių ir darbų, padaro jį neįtikinamu. Nepatartina komunikavimą pavesti, pavyzdžiui, paskirtiems projekto komentatoriams arba išoriniams patarėjams, jiems trūksta asmeninės atsakomybės ir galiausiai stokoja pripažinimo kaitos procese.
4. Koks yra komunikavimo kanalas?
Pirmieji trys aspektai iš esmės nulemia tinkamo komunikavimo kanalo pasirinkimą. Jos skirtingiems tikslams ir esant skirtingiems ištekliams yra labai įvairios.
5. Kokia komunikavimo fforma:?
Žmonių suvokimo galimybės yra ribotos. Veiksmingos komunikacijos požymiais yra paprasta, visiems suprantama informacija be ilgų specialybinių ekskursų, vaizdinga ir pavyzdžiais prisotinta kalba, kuri yra sistemiškai suręsta ir daug kartų pakartota.
6. Komunikavimo laikas: kada?
“Tuo anksčiau, kai tik yra pasirengta”, bet nne “tuo anksčiau kaip yra galima” yra pirmasis tinkamas laikas. Projekto inicijavimo pradžioje yra vargu ar verta informuoti. Tačiau savarankiškai plintanti informacija ir gandai visuomet veikia priešingai. Be to konsultavimuisi turi būti skiriamas pakankamas laikas. Stabilizuojančiai veikia nenutrūkstama komunikacija iki pat kaitos projekto pabaigos.
Komunikavimo instrumentų spektras (šaltinis: Thom/Ritz, 2001)
Keitimosi procesas (šaltinis: Thom/Ritz, 2001)
REKOMENDUOJAMA LITERATŪRA:
1. Dessler G. Personalo valdymo pagrindai. 2001.
2. Stoner J.A.F., Freeman R.E., Gilbert D.R. Vadyba. 2000.
3. Osborne D.,Gaebler T. Reinventing Government, 1992.
4. Parsons W. Viešoji politika, 2001.
5. Thom N., Ritz A. Public Management. Innovative Konzepte zur Fuehrung im oeffentlichen Sektor., 2001.
IŠTRAUKA IŠ THOM/RITZ KNYGOS (THOM/RITZ 107-123)
5. Kaitos vadyba
Susipažinę su skirtingomis kaitos rūšimis, šiame skyriuje analizuosime kaip tikslingai diegti ir valdyti kaitos. Kaitos vadyba yra vienu iš reikšmingiausių reformų proceso elementų, be to ji vvis labiau įgauna centrinį vaidmenį tiek privataus tiek viešojo sektoriaus kasdieniniame valdyme, kadangi kismas pasireiškia visur (ir nėra tik tikslus įvykis) (Žr., Hopp/Göbel, 1999: 145-146 ir Reiß, 1997a: 6 ir toliau).
5.1. Skirtingi kaitos vadybos konceptai
Pasikeitimai gali būti vykdomi mažais žingsneliais arba dideliais postūmiais. Kontinuumo požiūriu pertvarkymo priemonių zonos plotas iš esmės yra apsprendžiamas skirtumo tarp kaitos vadybos radikalių ir evoliucinių formų viešajame administravime (žr., paveikslas 22 ir Thom, 1998: 4 ir toliau).
Politikų ir administracijos elito veikimo laisvė
Galios ppagrindai arba ekonominių tikslų dominavimas
Didelis kaitos greitis
(ekonominis efektyvumas)
Papildoma atožvalga į socialinius tikslus
Mažas kaitos greitis
(socialinis veiksmingumas)
Viešojo sektoriaus darbuotojų dalyvavimas
Radikali kaita Evoliucinė kaita
Paveikslas 22. keitimosi vadybos pagrindų samprata
Radikalios kaitos idėjų pradžia yra sietina su 1993m. Hammerio ir Champy pristatytu “biznio reinžinerijos” (“Business Reengineering”) konceptu (BR). BR yra “.verslo arba esminių verslo procesų fundamentalus persvarstymas ir radikalus performavimas. Rezultatas – šiandiena svarbių ir išmatuojamų, veiklos rezultatų esminis pagerėjimas tokiose srityse kaip kaštai, kokybė, servisas ir laikas.” (Hammer/Champy, 1994: 24). Koncepto centrinė gija yra radikali procesų pertvarka ir su tuo susijęs vidinių ir išorinių klientų norų efektyvus ir veiksmingas patenkinimas. Pertvarkos prioritetas skamba: “Struktūros plaukia iš procesų, o jie iš strategijos” (“Structure follows process follows strategy”).
Priešingai yra veikiama taikant evoliucines organizacijos plėtros (OP) priemones siekiant realizuoti bendradarbiavimo koncepciją planuojant, inicijuojant ir įgyvendinant kaitos procesus (žr., Thom, 1992b). Prieš tai kol visa sistema galęs pasikeisti, pirmiau mes turime keisti socio-techninės sistemos bendradarbių nuostatas, vertybes ir sąveikavimo būdus. Tuomet veikimo prioritetai skamba taip: “Struktūros plaukia iš procesų, jie iš strategijos, o ši iš kultūros” (“Structure follows process follows strategy follows culture”). Keliamas tikslas vienu metu pagerinti organizacijos veiklos rezultatyvumą ir darbų apytakos kokybę (žr., Gesellschaft für Organisationsentwicklung, 1980).
23 paveiksle mes palyginsime šias abi ekstremines kaitos vvadybos priemones (plačiau žr., Thom, 1998: 9 ir toliau).
Kriterijus Biznio reinžinerija Organizacijos plėtra
Požiūris į žmogų Tendencinga teorija X (kaitos proceso metu) Teorija Y (kaitos procesui ir bendrabūviui po to)
Tikslai Ženklus ir neišdildomas produktyvumo (ekonominio efektyvumo) padidinimas Produktyvumo (ekonominio efektyvumo) padidinimas ir humanizavimas (socialinis efektyvumas)
Padariniai/ krizės • Likvidumo krizė
• Sėkmės krizė • Sėkmės krizė
• Strateginė krizė
Kaitos strategijos • Iš viršaus žemyn strategija • Iš viršaus žemyn strategija
• Iš apačios į viršų strategija
• Bipolinė strategija
• Pleištinė strategija
• Multipolinė strategija (Multiple-Nukleus-Strategie)
Stipriosios pusės • Galimybė pradėti iš naujo
• Ženklaus produktyvumo padidėjimo šansas
• Pokyčių greitumas
• Kaitos priemonių konceptualus vieningumas (visuminė procesų perspektyva)
• “Procesų specialistų” kompetencijos reikšmingas išplėtimas • Socialinis jautrumas dėl pokyčių natūralumo
• Atožvalga į sistemos dalyvių keitimosi pajėgumą
• Nuosavos vadybos ir saviorganizavimo skatinimas
• Ilgalaikė perspektyva
• Pasipriešinimo pokyčiams išvengimas/redukcija
Sunkumai (pavojai) • Kaitos fazių nestabilumas
• Laiko ir veikimo spaudimas, be kita ko trumpalaikių pagerėjimų laukimo prievarta
• Kaitos alternatyvų pašalinimas (galiojant iš viršaus žemyn strategijai)
• Socialinio jautrumo stoka (menkas jautrumas pasipriešinimui pokyčiams) • Reakcijos greitis iš dalies yra nepamatuojamas
• Ekstremaliai didelė atožvalga į dalyvių socialinę kompetenciją
• Polinkis kompromisams
• Nepakankama galimybė įdiegti nepopuliarius, bet reikalingus sprendimus (nepakankamai įvertinamas galios komponentės resursams ir kompetencijai persislinkimas)
Paveikslas 23. Biznio reinžinerijos ir organizacijos plėtros palyginimas
Vienas ar kitas požiūris laikomas tikslingu priklausomai nuo daugelio faktorių. Esmingai skiriasi požiūris į žmogų ir galios samprata. Evoliucinė kaita paremta administracijos darbuotojų įsijungimu į pokyčių procesą. Radikalios kaitos požiūris sumažina dalyvavimo laipsnį ir padidina politikų ir administracijos viršūnės veiklos laisvę. Šių ekstremalių kaitos konceptų situacinį ppritaikomumą galima įvertinti atsižvelgiant į krizių pobūdį, kuriose atsiduria viešosios institucijos (žr., Thom, 1998: 4). Tik labai retai pavyksta įvykdyti tikslingą kaitą ne kriziniais ir sėkmės metais. Tuo pat metu krizinėse situacijose ir esant nusivylimui, parengtis pritarti kaitai auga. Žvelgiant į šiuolaikines viešojo sektoriaus reformas yra pastebėta, kad vienos jų remiasi viešojo biudžeto požiūriu ir krypsta spręsti likvidumo krizę (per didelį įsiskolinimą), kitos rūpinasi spręsti politinėje ir administracijos vadovybėje pasireiškiančią strategijos krizę ir galiausiai jos apima plačias veiklos sritis (žr., Naschold, 1997). Dėl demokratiško “pavyzdingo charakterio”, kuris iš viešųjų institucijų vadovų dažniausiai yra laukiamas, ir kuris visuomet remiasi labai sustingusiomis tarnybos ir organizacijų teisės sąlygomis, radikalią reinžineriją kaip taisyklė yra sunkiau realizuoti . Be to reinžinerijai būtina stipri galios pozicija dažniausiai hierarchijos viršūnėje nėra pageidaujama. Vienok procesų reinžinerijos idėja, žvelgiant į ją atskirai, viešajam sektoriui yra labai naudinga (žr., penktą skyrių ir Hill, 1996: 14).
Vadybos praktikoje egzistuoja gausa atsinaujinimo priemonių, įveikiančių kaitos problemą. Iš esmės jas galimą padalinti į dvi grupes (žr., Reiß, 1997a: 22 ir toliau). Viena vertus, egzistuoja tokie konceptai, kurie savaime apima pokyčių programą, laikydami ją savo požiūrio centru (konceptinė nuostata (Konzeptfokus)) ir, kita vertus, priemonės, kurios yra stipriau kreipiamos į diegimo pobūdį ir koncentruojasi į
projekto tikslams pasiekti reikiamą infrastruktūrą (kontekstinė nuostata (Kontextfokus)). Tikrajai kaitos vadybai lemiamos reikšmės turi koncentravimasis į kontekstą. Viešojoje vadyboje šiuo atveju, pavyzdžiui, rūpinamasi kaip kaitos vadybos būdais įgyti naujus į rezultatyvumą orientuotus kultūros elementus ir su tuo susijusius valdymo instrumentus. Paveikslas 24 paaiškina kaitos vadyboje egzistuojantį skirtumą tarp konceptinės ir kontekstinės nuostatų. Į kontekstą orientuotų nuostatų tikslas yra pasiekti organizacijoje visuotiną kaitos potencialą; ir jis yra skirtingas nuo į konceptą orientuotos nuostatos, kuri nori įdiegti specifinį pritarimą konkretiems pakeitimams.
Paveikslas 24. KKontekstinis ir konceptinis kaitos vadybos požiūriai (pagal Reiß, 1997a: 23)
Tolesnis kaitos vadybos aptarimas remiasi kontekstine nuostata, pagal kurią valstybinėse institucijose turi būti sukurtas visuotinis kaitos potencialas. Juo vėliau galima naudingai paskatinti specifišką pritarimą modernizuoti administracijos vadovybę.
5.2. Pasipriešinimas pokyčiams
Kiekvienas reformų projektas, kuris turi reikšmingų naujovių, susiduria su kliuviniais ir pasipriešinimu. Projektą sėkmingai realizuoti galima tik įveikus šias kliūtis. Pasipriešinimas kaip taisyklė kyla šioms kiekvienos reformos realybėms:
1. Pasipriešinimas atskiriems asmenims, asmenų konsteliacijoms arba specifiniams grupių dinamikos efektams.
2. Pasipriešinimas reformos inicijavimo ir diegimo pobūdžiui.
3. Pasipriešinimas rreformos terminams ir visuminei situacijai, kurioje yra tvarkoma institucija.
4. pasipriešinimas konkrečia reformos turiniui.
Tikslingai diegiant kaitos vadybą, mus labiausiai domina pirmieji du punktai. Čia egzistuoja tokios valdymo galimybės, kurios projekto vadovus ir vadovybę gali kreipti
keisti projektą. Remiantis šiais samprotavimais, mes sekančiuose skirsniuose nnagrinėsime barjerus kaitai, kylančius dėl bendradarbių dalyvavimo ir vadovybės funkcijų reformos projektuose. Paskutiniame šio skyriaus skirsnyje mes aptarsime kaitos projektų fazes.
Organizacinės kaitos barjerai
Diegiant naujosios vadybos elementus mes susiduriame tiek su euforiškais pritarėjais tiek su juodais neigėjais. Pritarėjai, o taip pat ir daugelis projektų vadovų deja dažnai pralaimi dideliems pavojams, kuriuos sukelia nepakankamai įvertintas diegimo darbas, nes jie tikisi esą suradę “teisingą” konceptą. Tačiau diegiant naujoves dažniausiai iš ties labai greitai pasireiškia pirmasis pasipriešinimas ir ženklus valstybinių institucijų inertiškumas. Šios kliūtys arba naujovių diegimo barjerai, viena vertus, tai sukeliamos konkrečios pasipriešinimo akcijos, o greta to dar ir atsirandantys bendri kliuvinių slenksčiai bei visuotinas inertiškumas, kas galiausiai pakerta naujai inicijuojamų pertvarkymų naudingumą (žr., Kieser et al., 1998: 120 ir toliau).
Barjerai, kurie ssukelia pasipriešinimą, dažnai išryškėja tiktai tuo metu, kai paaiškėja, jog kažkas vyksta ne taip. Tačiau iki tol nueinamas tolimas kelias, kuomet jau yra įvykę daugelis susitikimų, pasibaigę procesai ir yra priimti sprendimai, kas ir yra sukėlę barjerus. Ankstyvas pasipriešinimo atpažinimas ir atitinkamos priemonės prieš tai yra laikytini kaitos procesų vadybos kertiniais kompetencijos akmenimis, norint pasiekti reikiamą bendradarbiavimą ir sugebėti leisti atsirasti identifikavimuisi su naujomis sąlygomis. Tipiškais požymiais to, kad kažkas vyksta ne taip, pavyzdžiui, yra (žr., Dopper/Lauterburg, 1994: 204-205):
• Darbo, sprendimų iir komunikacijos procesai vyksta tik esant papildomoms pastangoms. Daugiau “savaime neberiedama”.
• Posėdžiuose į pirmąjį planą iškyla šalutinės aplinkybės, neinama į tikslą, pasimetama detalėse ir dalyviai ima “kvailai reaguoti” į aplinkybes.
• Kylantys nemalonumai, sumišę veidai ir kylantis bejėgiškumas išduoda angažemento stoką arba motyvacijos trūkumus. Iki tol buvęs bendradarbiškumas neįprastai sumenksta.
• Į aiškius klausimus yra nepilnai atsakoma, galimas daiktas ir išsisukinėjant. Negilų įtikinėjimą nemaža klausytojų dalis sau prisitaiko neteisingai.
Dar vėliau kylantį pasipriešinimą gali pranašauti ženklios fliuktuacijos, klaidos terminuose, intrigos, skaidymasis į grupuotes, paskalų plitimas, “kandžios” vidinės žinios ir dažni konfliktai.
Mes išskiriame penkias deficitų formas, kurios paskatina pasipriešinimą reformoms: tai žinojimo, gebėjimų, valios ir normų barjerai o taip pat sisteminiai barjerai (žr., Paveikslą 25 bei Reiß, 1997a: 17 ir toliau; Rosenstiel, 1997: 201 ir toliau). Pirmuosius tris IOP koncepte mes priskiriame asmenybinėms sąlygoms, sisteminius barjerus – institucinėms kategorijoms ir galiausiai normų barjerai pažymi tiek asmenybinius aspektus tiek institucines sąlygas. Visose penkiose pasipriešinimo formose turi būti skiriama ar kylančios priežastys yra sąlygotos asmenybinių ar sisteminių sąlygų. Pasipriešinimas kaip asmenybiškai sąlygota veikimo tendencija kyla dėl stokojamos parengties keistis arba gebėjimo pasikeisti, ir tai yra priešinga nei sisteminis inertiškumas, kuris kyla kaip strateginių naujovių stokos pasekmė, arba dėl nepakankamos galios bazės arba dėl to, kad yra nesurašyti organizacijos veiklos nnuostatai (žr., Kieser et al. 1998: 123 ir toliau).
• Žinojimo barjerai paženklina informacijos, procedūrų, asmenų ir kt. ”nepažinimą” sąryšyje su darbu ir ypač su kaitos ketinimais.
• Gebėjimų barjerai paženklina “negebėjimą”. Trūksta gebėjimų ir pasirengimo formuoti kaitą arba mažų mažiausiai galėti žengti žingsnį kaitos kryptimi. Kasdieniniame darbe šie deficitai kyla dėl kvalifikacijos stokos. Todėl vykstant reformų procesams, nesugebantys veikti darbuotojai turi būti tikslingai ugdomi vykdyti naujus uždavinius.
Žinojimo ir gebėjimo savaime dar nepakanka, norint sėkmingai žengti pasikeitimų keliu, jeigu dar trūksta individualios asmenų valios. Labai dažnai pasirodo, kad asmenys veikia nesiremdami žinojimu ir gebėjimais (žr., Rosenstiel, 1997: 201).
Paveikslas 25. Pasipriešinimų kaitai rūšys
• Valios barjerai pažymi “nenorėjimą”: žmogaus specifinis elgesys stipriai priklauso nuo jo motyvacijos ir nuo elgesio tikslų. Kaitos procesuose elgesį ir nuostatas galima modifikuoti keičiant vertybines nuostatas arba taikant tinkamas paskatas.
• Normų barjerai pažymi “neprivalėjimą”: kiekvienoje organizacijoje egzistuoja tam tikros savaime suprantamos normos ir kultūriniai štampai, kurie apsprendžia bendradarbių veiklą arba pavedimus jiems. Viešosiose institucijose normos ir taisyklės yra labai stipriai reglamentuotos. Dažnai dėl to darbuotojų potencialas nėra išsemiamas (atsiskleidimo deficitas). Normas ypatingai stipriai diegia ir įtvirtina įtikinamai veikiantys vadovai. Dėl to kaita pareikalauja naujoviškos vadovavimo sampratos.
• Sisteminiai barjerai pažymi resursų deficitą ir jie egzistuoja tuomet, kai pavieniai asmenys arba ištisos jų grupės negali siekti iir įgyvendinti projektuojamų tikslų dėl resursų trūkumo, kaip antai pinigai, patalpos arba disponuojamas laikas. Šitos situacinės aplinkybės reformų procesuose yra ypatingai svarbios, kadangi reformoms papildomai būtina motyvacija ir padidintos darbo pastangos dėl netinkamų resursų suformavimo gali būti labai greitai prarastos ir taip nugalės inercija.
Šie barjerai nėra vienas nuo kito nepriklausomi, bet viena kitą įtakoja ir sustiprina.
Apskritai kaitos vadybos uždavinys yra taip vykdyti reformų programą, kad dalyvaujančios grupės būtų teisingai informuotos ir būtų tinkamai kvalifikuotos naujovėms, kad darbuotojai galėtų save identifikuoti reformų tiksluose ir kad šie tikslai būtų paremti palankiu klimatu ir tam išskirtais resursais.
Darbuotojų dalyvavimas kaitos procesuose
Moksle ir praktikoje pripažinimą yra įgavusi pažiūra, kad, bent jau mažų mažiausiai diegimo fazėje, darbuotojų įsitraukimas į reformas yra būtinas ir, kad reformų projektai gali būti negrįžtamai įgyvendinti tik juos remiant dalyviams (žr., Picot et al., 1999: 46 ir Kieserr et al.. 1998: 218-219). Ginčijamasi yra tik dėl klausimo kokiu mastu darbuotojai turi dalyvauti kaitos procesuose.
Dalyvavimo mastas turi būti nustatomas remiantis šešiais kriterijais, kurie pagal savo pasireiškimą padeda atsirinkti kaitos strategiją ir per tai nustatyti dalyvavimo laipsnį. (žr., Hoy/Miskel, 1996: 289 ir toliau ir Kieser et al., 1998: 221 ir toliau). Siekiant nustatyti dalyvavimo laipsnį iš pradžių pasiremsime paminėtu kontinuumu tarp radikalios ir
evoliucinės kaitos. Įvertinant dalyvavimo laipsnį yra svarbūs čie šeši kriterijai:
• Dalyvavimo svarbumas
Ne kiekviename sprendime ir ne kiekvienoje priemonėje kaitos projekte yra labai svarbus darbuotojų dalyvavimas. Dera nustatyti ar siekiami sprendimai turės svarbų poveikį dalyvaujantiems darbuotojams ar ne.
• Dalyvių kompetencija
Žvelgiant iš efektyvumo ir veiksmingumo perspektyvos, tik kai darbuotojai turi bendradarbiavimui kaitos procesuose reikalingus gebėjimus ir žinias, jų tiesioginis dalyvavimas apsimoka.
• Asmenų ir grupių tinkamumas
Asmenys ir grupės, kurie stokoja gebėjimo siekti konsensusą, yra menkai palankūs konsensusui arba yra labai užsidarę, atsiriboję nuo bendradarbiavimo su kitais, mmažiau sugeba bendradarbiauti
• Darbų tinkamumas
Pats darbų pobūdis gali skatinti arba priešintis bendradarbiavimui. Kokią nors temą konceptualiai išplėtoti geriau seksis vienam asmeniui. Priešingai yra generuojant idėjas arba pasveriant rezultatus.
• Projekto ir organizacijos tikslai
Jeigu kaitos projekto tikslai numato didesnį atsakomybės delegavimą, decentralizavimą, padalinius apimantį procesų optimizavimą ir t.t., tai šitokia kaita be dalybių indelio negali būti realizuota. Jeigu kaitos priemonės turi būti įdiegtos greitai, tuomet platesnės grupės dalyvauti siekiant šių tikslų vargiai tegali.
• Požiūris į dalyvavimą
Vyraujantis požiūris į tai ar grupinis darbas ir kitos ddalyvavimo formos įgalina pasiekti veiksmingų tikslų, dažnai procesų problemų sprendimus paveikia stipriau nei pats dalyvavimo mastas.
Paveikslas 26 pavaizduoja sprendimų schemą, nustatant dalyvavimo mastą. Pavieniai kriterijai yra sugrupuoti poromis taip, kad pirmasis kriterijus prieš antrąjį turi prioritetą. Kriterijų sąsajos ir jų pprioritetizavimas priklauso nuo institucijų ir kaitos projektų ir gali būti skirtingi. Esant mažam dalyvavimo poreikiui mes atsiduriame “akceptavimo zonoje” (pakanka nedalyvavimo), kadangi tuomet sprendimai ir priimamos priemonės yra pakankamai respektabiliai diegiami stipriau centralizuotais metodais. Tačiau ir šioje fazėje reikia su kritinę distanciją mąstyti apie kiek plačiai centralistinis sprendimų formulavimas yra iš tikro priimamas ir ar dalyviai patys nesijaučia esą pakeičiamais objektais – pilnai pagal principą:
Žmonės iš esmės nėra nusiteikę prieš kaitą. Tačiau jie yra prieš tai, kad būtų pakeisti, taigi galiausiai prieš tai, kad būtų kaitos objektais.
Svarbumas ne ne taip taip
Kompetencija ne taip ne taip
Asmens/grupės tinkamumas ne ne taip taip
Darbų tinkamumas ne taip ne taip
Projekto tikslai ne ne taip taip
Požiūris į dalyvavimą ne taip ne taip
Paveikslas 26. Akceptavimo-jautrumo schema, skirta nustatyti dalyvavimo mastą
Esant aukštam dalyvavimo poreikiui, mes atsiduriame “jautrumo” (palankumo dalyvavimui) zonoje, kurioje yra būtinas ženkliai demokratiškesnis sprendimų priėmimo būdas.
Tačiau šitai ar keitimosi kketinimai yra įdiegiami “iš viršaus žemyn” (”Top-down”) ar “iš apačios aukštyn” (“Bottom-up”) pilnai neišsemia klausimo. Kadangi būtent didelėse organizacijose tik labai retai yra įmanoma pasirinkti būdą “iš apačios” net ir esant tiems patiems poreikiams, nėra įmanoma tuomet ir pasiekti vieningą visuminį sprendimą. Tikrasis “iš apačios” būdas visuomet atveda prie skirtingų ir situaciškų dalinių sprendimų. Šiuo požiūriu pasirinkimas “iš viršaus žemyn” ar “iš apačios” būdo stipriau priklauso nuo dalyvavimo vykdymo būdo nei nuo pageidaujamo dalyvavimo masto. Reorganizavimo procesų struktūrinimas taikant centralizuotai ppateikiamą bendrąją struktūrą ir aukštesniuosius tikslus, kartu savarankiškai dalyviams nustatant veiklos formas pateikia mums vidurio kelią (žr., Picot et al., 1997: 339 ir toliau). Tačiau praktiškai organizacinės veiklos galimybės (žr., sisteminiai barjerai) susiaurina tinkamų kaitos strategijų pasirinkimą (žr., Kieser et al. 1998: 229-230).
Radikalios ir greitos reorganizacijos būdai viešajame sektoriuje dažnai yra neįmanomos dėl jų stiprios orientacijos į taisykles ir veikiančio demokratijos principo ir kadangi jos dėl aukščiau minėtų kriterijų įvairiose situacijose turi atvesti prie keliamo tikslo. Japonų industrijoje, kur reorganizacijos procesai yra diegiami ne demokratiškai, darbuotojai parodo palyginti mažą pasipriešinimą. Tai siejasi su tuo, kad tradicinis įsidarbinimas visam gyvenimui, rotacija darbe, stiprus dalyvavimas kokybės būreliuose ir tvirta apmokėjimo struktūra pagal amžiaus principą panaikina baimę netekti darbo, susilaukti svetimų paskyrimų į darbą ir kitų reformos rizikų baimę (žr., Picot et al., 1997: 340-341). Jeigu tokį patyrimą perkeltume į viešąjį sektorių ir panašų administravimo mentalitetą į Europą, taps aišku, kad prieš radikalias reformas kyla tikrai stiprus pasipriešinimas. Be to, valstybinėse institucijose dalyvavimo ir grupinio darbo idėjos nėra plačiai paplitusios, dėl ko vykstančių reorganizacijų landšaftą lemia hierarchinės struktūros. Kita vertus, dėl vykstančių reformų tarnautojai rizikuoja prarasti saugumą ir turimus pranašumus. Tikras dalyvavimas yra įmanomas tik tuomet, kai administracinė kultūra paskatina asmeninę iniciatyvą ir ssituaciškai skirtingus dalinius sprendimus.
Iš to išplaukia sekančios pastabos dėl pageidaujamo dalyvavimo masto viešajame sektoriuje:
• Remiantis akceptavimo-jautrumo schema, dalyvavimo masto kriterijai ir pagrindimas turi būti savarankiškai ir situaciškai pasverti kiekvienoje institucijoje.
• iš bazės kylančiam dalyvavimui atsirasti reikia galimybės inicijuoti skirtingus dalinius sprendimus, kurie vėliau visuomet gali būti optimizuoti į bendrąjį sprendimą.
• Radikalios reformų priemonės šiuolaikinėje administravimo kultūroje sukelia stiprų pasipriešinimą.
• Sustruktūrinti reorganizavimo procesai pasiūlo tinkamas galimybes dalyvauti bei centrinį valdymą.
5.3. Vadovų ir promotorių funkcijos kaitoje
Atsakingieji už kaitos procesus asmenys turi formuluoti projekto tikslus ir pagrindinius uždavinius, užkirsti kelią egzistuojančiam pasipriešinimui ir kliuviniams ir kuo labiau paskatinti kaitą žadinančias jėgas. Kurtas Lewinas šį kaitos procesuose pasireiškiantį keliančių ir smukdančių jėgų veikimą pailiustravo jėgų lauko analize (žr., Lewin, 1963: 223 ir toliau). Jeigu šią visuotiną mąstymo priemonę perkeliame į viešąją vadybą, tai gausime orientavimosi priemonę atvaizduotą 27paveiksle (žr., Dubs, 1994: 277).
Stabilumas Kaitos procesas Stabilumas
Smukdančios jėgos
Smukdančios jėgos
Smukdančios jėgos
Dalykų ir procesų promotoriai Keliančios jėgos
Keliančios jėgos Galios promotorius
Keliančios jėgos
Paveikslas 27. Promotorių funkcijos kaitos procese
Pokyčių vadyba kaitos procesuose turi paveikti esančią pusiausvyrą tarp keliančių ir smukdančių jėgų, priešingu atveju kaitos procesas vargu ar prasidės. Valdymo perspektyvos požiūriu ši pusiausvyra gali būti įveikta (perslinkta keliančių jėgų naudai) remiantis tikslingomis promotorių funkcijomis (žr., Witte, 1973: 14 ir toliau; Hauschildt/Chakrabarti, 1988: 38 ir toliau; HHauschildt/Gemünden, 1999).
Galios promotorius (legitimacijos promotorius)
Galios promotorius (Biznio reinžinerijoje (BR) = lyderis, organizacijos plėtros (OP) teorijoje = pokyčių katalizuotojas (Change Catalyst)) dėl savo aukšto hierarchinio rango yra pajėgus legitimizuoti kaitos procesus, parūpinti reikiamus resursus ir įveikti sisteminius barjerus (pvz., dėl kylančio kompetencijos perdalijimo ir hierarchijos pokyčių). Radikalios kaitos metu administracijos vadovybė prisiima galia disponuojančio kaitos iniciatoriaus vaidmenį (iš viršaus žemyn strategija). Vykdant reformas pagal Organizacijų plėtros modelį “pokyčių katalizuotojas” gali kaitos procesą tiek pagreitinti, tiek sulėtinti. Tačiau ir čia galių promotorius yra prasmingai įkurdintas hierarchijoje. Pradedant kurį nors kaitos procesą ypatingai svarbi yra galių promotoriaus galia skatinti, remti, nes ji suteikia galimybę pasiekti pakankamos veikimo laisvės bei pritarimo procesų ir dalykiniams promotoriams. Galios promotorių vaidmuo viešajame sektoriuje, dėl demokratijos principo ir taip pat didele dalimi dėl stokojamo palankumo inovacijoms, ne visuomet yra pakankamai intensyviai pripažįstama. Siekdami išvengti negatyvių asociacijų, mes siūlome viešajame sektoriuje naudoti alternatyvų pavadinimą – “legitimacijos promotoras” ir šiuo terminu darome užuominą apie laikiškai apribotą, suvereno legitimuotą galią, turinčią pareigą atsiskaityti.
Procesų promotorius
Procesų promotoriaus (BR = procesų valdytojo (Process Owner), OP teorijoje = kaitos agento (Change Agent)) funkcijos atrodo esančios prieštaringomis. Pavyzdžiui jo uždaviniais yra vadovauti projektinėms grupėms, naudoti biurokratines intervencija lygiai kaip ir tiesiogiai inspiruoti ir motyvuoti kaitos procesų
dalyvius. Procesų promotorius kaitos procesuose vykdo centrines koordinacijos ir komunikacijos funkcijas. Joms priskirtina tekamoji informacija apie kaitos būklę, pagerinimo siūlymų ir kritikos priėmimas ir apdorojimas. Kaitos agentai OP požiūriu turi disponuoti aukšta socialine kompetencija ir atitinkamomis technikomis. Galiausiai “procesų valdytojas” BR yra greičiau konkretaus proceso kuratorius (“atsakingasis už procesą”), nei kaitos proceso patarėjas. Idealiu atveju jis taip pat kreipia kaitos procesą organizacijoje naujų procesų tėkme.
Dalyko promotorius
Galiausiai kiekvienai kaitos vadybai reikia dalykų promotorų (BR = reinžinerijos caras (Reengineering Czar), OP teorijoje == kaitos agentas (Change Agent) glaudžiai susijęs su klientų sistema(dalyviais)). Jie kaitos vykdymui turi savo dispozicijoje turi dalykinius instrumentus. Jiems gali priklausyti vyraujančios kaitos technikos (procesų analizė, kreatyvinės technikos, grupių dinamikos pratimai ir t.t.) ir konkretus dalykinis problemų sprendimo išmanymas. Evoliucinėje kaitoje dalykinis žinojimas nėra dalyko promotoro monopolizuotas, bet yra sąmoningai aktyvinami bendradarbiai sistemai keisti iš “klientų visumos”. Kaitos agentas (kaitos pagalbininkas) padeda, padėdamas sau pačiam. Reinžinerijos projektuose dalyko promotoriaus uždavinių spektre svarbią vietą užima pasirengimas dirbti su naujosiomis informacinėmis iir komunikacinėmis technologijomis. Hammerio ir Champy vartojamas “reinžinerijos caro” terminas šiuo požiūriu yra klaidinantis, kadangi juo yra suprantamas ne despotiškas viešpats, bet meistriškas metodų ir technikų valdytojas.
Promotorių sąveikavimas
Skirtingi promotoriai kaitos procese turi veiksmingai kooperuotis, ir būtent nelyginant visiškai susiderinantis jjunginys. Promotoriai tarnyboje dažnai nėra susieti naudingomis konsteliacijomis ir gali būti hierarchiškai vienas nuo kito labai atitolinti, pavyzdžiui priklausyti skirtingiems skyriams, resursams, ministerijoms ir t.t. Todėl, viena vertus, turi būti palikta pakankama laisva erdvė, tam kad promotoriai galėtų vienas kitą atrasti parankiam jungimuisi. Kita vertus, yra reikalingas tikslingai apiformintas, promotorių funkcijas apibrėžiantis aktas, kuris įgalintų juos atsirinkti tinkamus funkcijų vykdytojus ir įgalintų šiuos kaitos proceso esminius asmenis paskatinti bendram veikimui (pvz., projektinėse grupėse, valdymo komisijose).
Pagaliau pasakytina, kad kaitos procesą stipriai įtakoja hierarchijos viršūnė, nenutrūkstamai skatina proceso vadovų socialinė kompetencija ir jį dalykiškai kuo kruopščiau prižiūri kompetentingi ekspertai.
Žvilgsnis į Šveicarijos verslo ir administravimo organizavimo praktiką (žr., Cantin/Thom, 1996: 121 ir toliau) parodė, kad procesų ir dalykų promotorių funkcijoms dažniausiai priimami ppavieniai asmenys arba jos derinamos kombinuotai. Apklausti asmenys dažniausiai susilaikė nuo to, kad sau prisiimti galių promotoro atributus. Praktikai visais atvejais stipriau pabrėžė galios dimensijos būtinybę organizacinio pertvarkymo procesuose nei apie tą patį klausiami universitetų “organizacijos” arba “valdymo”specialybių profesoriai. Pastarieji traktuodami dabartinius organizatorių vaidmenis labiau akcentavo “nekietus” vaidmenis, tokius kaip kaitos agentas, vidinis patarėjas, integratorius ir moderatorius. Todėl tiesiog kaip iš “realpolitikos” vadovėlio paimtai pasažais skambėjo tai, ką reinžinerijos autoriai Hammeris ir Champy aprašė “lyderio, taigi ir galių promotoro” figūra. JJis turi sugebėti uždegančiai kalbėti, disponuoti aukščiausia sankcionavimo galia (virtuoziškai naudoti pagyrimus ir papeikimus) ir kraštutiniais atvejais laužyti pasipriešinimą, kaip tai galima perskaityti sekančioje citatoje: “Jei jums kas nors kelią nurodo, leiskite man sužinoti, kuo jis pats yra, tam kad aš galėčiau priimti jo pasiūlymą.” (Hammer/Champy 1994: 136).
Beeras, Eisenstatas ir Spectoris šešiose Amerikos verslo įmonėse ištyrė vadovaujančių asmenų vaidmenis vykdant reorganizacijos procesus (žr., Beer et al., 1990: 179 ir toliau). Apskritai buvo įrodyta, kad sėkmingai realizuojant kaitos procesus vienu svarbiausių faktorių buvo vadovų vaidmuo. Kaitos vadyboje asmens savybių teorija (Eigenschaftstheorie) įgauna naują reikšmingumą, skirtingai nuo transakcinio vadovavimo teorijos, kuri vadovavimą greičiau supranta kaip mainų sąveiką tarp vadovo ir vadovaujamųjų. Reikalinga yra ne pati savaime hierarchinė pozicija, bet daug labiau situacijoms atitinkantis vadovų gebėjimas pajėgti daryti įtaką stiprų ir pertvarkantį poveikį savajai aplinkai ir per tai vertybėms, tikslams ir sugebėjimas konkrečiame kaitos procese keisti savo vadovaujamųjų poreikius (žr., Personalo vadybą šeštame skyriuje ir Krüger, 1994: 220 ir toliau).
Promotorių gebėjimai ir kompetencija
Užbaigdami turime apibendrinti skirtingų promotorių vaidmenis, remiantis jų funkcijomis ir joms atlikti reikalingais gebėjimais (paveikslas 28). Galių promotorius įtikinėja remdamasis, visų pirma, savo politiniais gebėjimais ir su tuo susijusia kompetencija, kuri garantuoja kaitos projekto tęstinumą. Tai yra priešinga dalykiniams ir procesų ppromotoriams, kurie kaitos procesą sustiprina savo dalykiniais ir konceptualiais gebėjimais jį sekdami ir valdydami. Visiems trims promotoriams socialinė jų kompetencija yra vienodai svarbi., kadangi į kaitos ketinimus jos dalyviai gali skirtingai reaguoti ir tai didele dalimi pareikalauja gebėjimo įsijausti, o taip pat gebėjimo spręsti konfliktus ir atrasti konsensusą.
Galios/legitimacijos
promotorius
Procesų Politiniai Socialiniai Daly- Koncep-
promotorius gebė- gebėjimai kiniai tualiniai
jimai gebėjimai gebėjimai
Dalyko
promotorius
Paveikslas 28 Promotorių asmenybiniai profiliai kaitos procese (remiantis Krüger, 1994: 220 ir toliau)
