Pusiau-prezidentizmas

ĮVADAS

Lietuvoje pusiau-prezidentizmas gali būti problemiškas ne vien kasdieniniame politiniame gyvenime, bet ir sistemos lygiu, t. y. tam tikromis sąlygomis kelti grėsmę ne vien politiniam, bet ir demokratijos stabilumui. Be to, neigiamą pusiau prezidentizmo įtaką galėtų sustiprinti ydos, kurias pusiau prezidentinis institucinis modelis perima iš prezidentinio, o galbūt ir iš parlamentinio modelių. Tai nereiškia, jog pusiau prezidentinis institucinis modelis a priori yra prastas pasirinkimas jaunai demokratinei valstybei jos stabilumo požiūriu — kai kurių Vidurio ir Rytų Europos valstybių, pasirinkusių pusiau pprezidentizmą kaip geriausią pereinamąjį modelį, konstitucijų kūrėjai manė kaip tik priešingai. Vis dėlto klausimas, kokią įtaką pusiau prezidentinis modelis daro jaunų demokratinių valstybių demokratijos stabilumui, yra vertas dėmesio. Šio darbo tikslas ir yra išanalizuoti Lietuvos pusiau-prezidentizmą, potencialius pavojus demokratijos stabilumui, kuriuos kelia tam tikri pusiau prezidentizmo sisteminiai bruožai. Mėginsiu įrodyti, kad pusiau prezidentizmas gali būti pavojingas mažiausiai keturiais aspektais. Pirma, jis sukuria paskatų atsirasti tarpinstituciniams konfliktams, ir tik labai kruopščiai parengta konstitucija gali jas sumažinti. Antra, pusiau prezidentizmo stabilumas priklauso nnuo susiformavusių tradicijų, o jų stoka gali būti pavojinga. Trečia, demokratijos stabilumui gali būti nepalankios kai kurios prezidento institucijos ypatybės. Ketvirta, pusiau prezidentizmo stabilumas priklauso nuo konteksto (partijų, rinkimų sistemų), tačiau su pusiau prezidentizmu susijusios institucinės taisyklės ne visada tarnauja ppalankaus konteksto sukūrimui.

Dėmesio centre yra politiniai veikėjai ir jų elgesys. Institucinis modelis — šį elgesį įtakojantis (ribojantis, skatinantis) bendrų taisyklių rinkinys — nėra nepriklausomas kintamasis (tačiau nėra sutariama, ar jį priskirti prie tarpinių, ar prie priklausomų kintamųjų). Pusiau prezidentiniam modeliui elgesys ir aplinkos faktoriai, yra dar svarbesni negu kitiems modeliams.

Pusiau prezidentizmo bruožai Lietuvos valdymo (valdžių sąrangos) sistemoje. Pirmas ir svarbiausias pusiau prezidentinio modelio ypatumas – visuotinis prezidento rinkimų būdas. Šį “reikalavimą”, kaip žinia, atitinka ir LR Prezidentas: Konstitucijos 77 straipsnyje Prezidentas skelbiamas valstybės vadovu, o 78 str. įtvirtina visuotinių rinkimų būdą. Vienodas Prezidento ir Seimo rinkimų būdas objektyviai iškelia klausimą: kaip apibrėžti jų konstitucines galias? Ir čia, reikia pasakyti, iš tiesų matosi Konstitucijos autorių siekto kompromiso pėdsakai: Prezidento ir Seimo kkonstitucines galias lemia konkrečios politinės aplinkybės.

Antra, visuotiniuose rinkimuose išrinktas prezidentas nebūtinai tampa realiu vyriausybės vadovu. Daugelyje valstybių jis tampa valstybės vadovu, likdamas tik nominaliu vyriausybės vadovu. Prezidento aukščiausiosios galios vykdomosios valdžios srityje (suprema executive) deklaruojamos labai retai (pav., Suomijos (iki 2000 m.) Konstitucijos 2 str. ). Be abejo, tai nėra paneigimas, jog prezidentas yra sudėtinė vykdomosios valdžios dalis.

Antrasis bruožas – pusiau prezidentinėje sistemoje prezidentui suteikiamos nemažos konstitucinės galios (considerable powers). Tokios LR Prezidento galios išvardintos Konstitucijos 58 (teisė sskelbti pirmalaikius rinkimus), 68 (įstatymų iniciatyvos teisė), 84 (teisės tvirtinant Ministrą Pirmininką ir formuojant Vyriausybę) bei kituose straipsniuose.

Prie ypač svarbių prezidento galių priskiriamos jo teisės legislatyvinėje srityje. Priešingai nei prezidentinėje sistemoje, kur prezidento galios šioje srityje yra ribojamos (dažniausiai suteikiama tik veto teisė), pusiau prezidentinėje sistemoje prezidentui yra suteikiama įstatymų iniciatyvos teisė. Nors yra ir išimčių, pavyzdžiui, LR Prezidentas turi maksimalias legislatyvines galias – ir įstatymų iniciatyvos, ir veto teisę.

Trečiasis bruožas – dualistinis vykdomosios valdžios pobūdis (dual executive). Pusiau prezidentinėje sistemoje koegzistuoja prezidentas ir ministras pirmininkas. Jeigu prezidentinėje sistemoje, kaip minėta, prezidentas tampa ir valstybės, ir vykdomosios valdžios vadovu, tai pusiau prezidentinėje sistemoje jis dažniausiai tampa tik valstybės vadovu, o realiu vyriausybės vadovu tampa premjeras. Akivaizdu, kad tokių nuostatų laikėsi ir Lietuvos Respublikos Konstitucijos autoriai.

Pusiau prezidentinėse valstybėse prezidento ir vyriausybės santykiai sprendžiami įvairiai. Vienur prezidentui suteikiamos maksimalios galios, ir prezidentas yra tarsi “surištas” su vyriausybe, kitur (tame tarpe ir Lietuvoje) prezidentas įtakoti vyriausybės darbą turi labai mažai galimybių, tarp jų politinė jungtis yra labai silpna.

Ketvirtas pusiau prezidentinės sistemos bruožas – prezidento teisė paleisti parlamentą. Pavyzdžiui, pagal Prancūzijos Konstitucijos 12 str., tokią teisę (paleisti žemutinius parlamento rūmus) turi šalies vadovas/prezidentas. Nors ir numatyta išlyga – prieš tai pprezidentas turi išklausyti abiejų parlamento rūmų pirmininkų nuomones – priimdamas galutinį sprendimą, prezidentas gali vadovautis vien tik savo nuomone. Tokią teisę turi ir Portugalijos prezidentas, tačiau ir jis prieš tai turi pasitarti su Valstybės Taryba, į kurią įeina prezidentas, premjeras, parlamento pirmininkas, Konstitucinio Teismo pirmininkas, generalinis prokuroras ir kt. (Konstitucijos 175 str.). Pagal 1991 m. priimtą Suomijos Konstitucijos 27 str. pataisą, Suomijos prezidentas parlamentą gali paleisti ministro pirmininko iniciatyva ir išklausius parlamento pirmininko bei frakcijų nuomones.

Pagal Lietuvos Konstituciją (58 str. 2 d.), teisę paleisti parlamentą Prezidentas taip pat turi. Tai jis gali padaryti dviem atvejais: jei Seimas nepriima sprendimo dėl Vyriausybės programos arba du kartus iš eilės jai nepritaria, taip pat – Vyriausybės siūlymu, jei Seimas pareiškia tiesioginį nepasitikėjimą Vyriausybe. Nesunku pastebėti, kad Prezidento galimybė paleisti Seimą nėra labai didelė – tai labiau priklauso nuo paties parlamento valios.

Pusiau prezidentizmo samprata

Nors pusiau prezidentizmo sąvokai netrukus sukaks dvidešimt metų, vis dar nėra sutariama dėl jo vietos bei svarbos institucinių modelių klasifikacijoje. Kitaip sakant, nėra sutariama, ar institucinių modelių klasifikacija yra dichotomiška (prezidentizmas versus parlamentizmas), ar trichotomiška (prezidentizmas versus pusiau prezidentizmas versus parlamentizmas). Kartais teigiama, kad institucinių modelių yra dar daugiau arba kad egzistuoja ištisas institucinių modelių kontinuumas17. Kad ppusiau prezidentizmas yra „naujas politinės sistemos tipas“, pirmasis pareiškė M. Diuveržė18, tačiau ne visi tyrinėtojai atsižvelgė į jo argumentus arba pateikė kontrargumentų19. Arendas Lijpartas (Arend Lijphart) neseniai paskelbtame straipsnyje tvirtina, kad pusiau prezidentizmo koncepcija atgyveno: pats M. Diuveržė skirsto pusiau prezidentines valstybes į skirtingus potipius (arba jų politinį procesą į skirtingas — prezidentines ir parlamentines fazes), tad jas galima priskirti prie vieno iš dviejų pagrindinių tipų: prezidentizmo ir parlamentizmo20, o pusiau prezidentizmas lieka beveik tuščia kategorija.

Vargu ar galima sutikti su tokia interpretacija, kuri remiasi ne tiek pusiau prezidentizmo logika, kiek formaliais skirstymo kriterijais. Kartu reikia pripažinti, kad M. Diuveržė pats sumenkino savo naujos politinės sistemos koncepciją, pritardamas minčiai, jog pusiau prezidentizmas yra tik prezidentinių ir parlamentinių fazių kaita. Manau, kad pusiau prezidentizmas yra atskiras institucinis modelis, ne tik besiskiriantis nuo prezidentinių ir parlamentinių modelių formaliais kriterijais, bet ir turintis savo vidinę logiką. Būtent toji logika lemia, kad kartais galima kalbėti apie pusiau prezidentizmo artėjimą prie prezidentizmo ar parlamentizmo, tačiau darytume didelę klaidą, jei pusiau prezidentizmą sutapatintume su kuriuo nors iš šių modelių. Net jei pusiau prezidentinėse valstybėse galima stebėti artimą prezidentizmui ar parlamentizmui politiką, visą laiką būtina turėti galvoje skirtumą tarp „aktualaus“ ir „potencialaus“ elgesio21. Kita vertus, būtina pabrėžti

ir tai, jog pusiau prezidentizmas turi bruožų, būdingų ir prezidentizmui, ir parlamentizmui; dar daugiau, jų poveikį galima tyrinėti remiantis teorijomis, skirtomis atitinkamiems instituciniams modeliams.

Kuo pusiau prezidentinis modelis skiriasi nuo prezidentinio ar parlamentinio modelių?

Esminis institucinis bruožas, skiriantis jį nuo abiejų — dviguba vykdomosios valdžios struktūra: vykdomąją valdžią dalijasi prezidentas ir ministras pirmininkas. Kaip ir prezidentizmo atveju, prezidentas paprastai renkamas tiesiogiai arba bent jau ne parlamento, jo kadencija faktiškai yra fiksuota, jo įgaliojimai nėra vien simboliniai. Tai neatitinka parlamentinio modelio kkriterijų. Kita vertus, pusiau prezidentizmas skiriasi ir nuo prezidentizmo: vyriausybei vadovauja realią galią turintis ministras pirmininkas, jos įgaliojimų laikas nėra fiksuotas, ji priklauso nuo parlamento pasitikėjimo, prezidentas paprastai turi galią tam tikromis sąlygomis paleisti parlamentą.

Karlas Santjagas Ninas (Carlos Santiago Nino) pusiau prezidentizmui, arba, pasak jo, „mišriai sistemai“, priskiria du parlamentizmo ir vieną prezidentizmo bruožą: (1) valstybės vadovo ir vyriausybės vadovo postai yra atskiri; (2) vyriausybė formuojama su parlamento intervencija; (3) vyriausybė formuojama su rinkėjų intervencija22. Šis apibrėžimas vis dėlto nneapima lemiamo pusiau prezidentizmo bruožo: vyriausybės veiklos nutraukimo. Klasikiniu tapęs M. Diuveržė pusiau prezidentizmo apibrėžimas šio trūkumo neturi. Politinis režimas laikytinas pusiau prezidentiniu, jei jį sukūrusioje konstitucijoje dera trys elementai: (1) prezidentas renkamas visuotiniais rinkimais; (2) jis turi gana svarbių ggalių; (3) jis dalijasi valdžią su ministru pirmininku ir ministrais, kurie turi vykdomosios valdžios bei vyriausybės galią ir gali išlikti savo poste tik tol, kol parlamentas jais nereiškia nepasitikėjimo23.

M. Dziuveržė premjero—prezidento režimą apibrėžia .

Pirma, vykdomosios valdžios vadovas renkamas visuotiniais rinkimais, tačiau premjero—prezidento režime jis, kitaip negu prezidentizme, nebūtinai yra „vadovas“, bet turi koegzistuoti su premjeru, vadovaujančiu vyriausybei.

Antra, prezidentas turi politinių galių: teikti įstatymą referendumui ar teisminei peržiūrai. Prezidentas gali turėti kitų legislatyvinių galių — veto teisę ar dekretų leidybos teisę, jis dalyvauja teikiant premjero, ministrų ir kitų pareigūnų kandidatūras ir paprastai turi galią paleisti parlamentą.

Trečia, vyriausybė priklauso nuo parlamento, ir jei prezidentas turi galią vienašališkai atstatydinti ministrus, tokia sistema jau yra nebe premjero— prezidento, bet prezidento— pparlamento režimas24.

Džiovanis Sartoris (Giovanni Sartori) kritikuoja šį režimų skirstymą dėl nereikalingos prezidento—parlamento kategorijos ir dėl nepakankamai griežtų premjero—prezidento režimo kriterijų. Jis grįžta prie pusiau prezidentizmo termino (nors greta pristato ir pusiau parlamentizmą), pateikdamas tokius pusiau prezidentizmo kriterijus: (1) valstybės vadovas (prezidentas) renkamas visuotiniu balsavimu — tiesioginiu ar netiesioginiu — fiksuotai kadencijai; (2) valstybės vadovas dalijasi vykdomąją valdžią su ministru pirmininku, sudarydamas dvigubą valdžios struktūrą, kurią apibrėžia trys kriterijai: (3) prezidentas yra nepriklausomas nuo parlamento, bet negali valdyti vienas aarba tiesiogiai, todėl jo valia turi būti įgyvendinama per jo vyriausybę; (4) kita vertus, ministras pirmininkas ir jo kabinetas yra nepriklausomi nuo prezidento, nes priklauso nuo parlamento: jie turi paklusti parlamento pasitikėjimui ar nepasitikėjimui (ar abiem), ir bet kuriuo atveju jiems reikia parlamento daugumos paramos; (5) dualistinė pusiau prezidentizmo valdžios struktūra leidžia įvairius galių balansus ir pirmenybių kaitą (shifting prevalences) vyriausybėje su griežta sąlyga, kad kiekvieno vyriausybę sudarančio vieneto „autonomijos potencialas“ išlieka25.

Atsižvelgdamas į tris pastaruosius apibrėžimus, Džianfrankas Paskvinas (Gianfranco Pasquino) formuluoja tokius pusiau prezidentizmo kriterijus: (1) prezidentas yra tiesiogiai ar netiesiogiai renkamas visuotiniais rinkimais; (2) prezidentas turi įgaliojimus paskirti ministrą pirmininką ir tam tikrais atvejais paleisti parlamentą; (3) ministras pirmininkas paklūsta numanomam arba atviram (implicit or explicit) balsavimui dėl pasitikėjimo parlamente26.

keturis klausimus.

Iš 24 įmanomų variantų pasaulyje realiai egzistuoja tik 5. Pusiau prezidentizmas atitinka atvejį, kai į klausimus, ar valstybės vadovas renkamas visuotiniais rinkimais ir turi fiksuotą kadenciją, atsakoma „taip“, o į klausimus, ar vyriausybės vadovas renkamas visuotiniais rinkimais ir ar turi fiksuotą kadenciją, atsakoma „ne“27. Šią sistemą galima kritikuoti dėl to, kad ji grįžta prie problemos, kurią M. Diuveržė kritikai jau buvo išsprendę — į pusiau prezidentizmo kategoriją patenka ir valstybės, kurių politinė praktika niekad neatitiko ppusiau prezidentizmo. Vis dėlto, nepaisant šio labai didelio trūkumo, R. Eldžio sistema leidžia pasiekti aiškumą, klasifikuojant bent jau pagal formalius kriterijus, bet diskusija dėl pusiau prezidentizmo vis dar neatvedė prie sutarimo, kaip jį apibrėžti.

Stiprūs“ ir „silpni“ prezidentai

Nors politinės pusiau prezidentizmo tradicijos dar tik pradeda formuotis, verta apžvelgti pusiau prezidentizmo praktiką.Neįmanoma aprašyti Lietuvos prezidentų veiklos.

A. Brazauskas, iki rinkimų vadovavęs LDDP, tapęs Prezidentu nesistengė pasinaudoti gerais ryšiais su 1992 m. į valdžią atėjusia buvusia savo partija. Faktiškai buvo sudarytos politinės galimybės atsirasti stipriam Prezidentui, tačiau A. Brazauskas jomis nepasinaudojo. Centrine politinės sistemos figūra tapo Ministras Pirmininkas Adolfas Šleževičius. Lietuvos politinė praktika iš esmės virto artima parlamentinei — Prezidentas savo noru pasirinko „stebėtojo“ poziciją, tuo tarpu Vyriausybei vadovavo valdančiosios partijos lyderis, kurio įtakos dydis net leidžia kalbėti apie vyriausybinę parlamento kontrolę. Po 1996 m. rinkimų padėtis pasikeitė nedaug — nebent galima kalbėti apie tai, kad parlamentas atsikratė vyriausybės kontrolės ir pats ėmė ją kontroliuoti. Pagrindine politinės sistemos figūra ir toliau išliko premjeras — Gediminas Vagnorius (tačiau asmeninių savybių dėka tapo žymiai svarbesnis Seimo pirmininko postas). Galiausiai Prezidentas nusprendė nekelti savo kandidatūros antrajai kadencijai, nepaisydamas didelio populiarumo visuomenėje.

Netgi tuomet, kai A. Brazauskas ryžtingai ir staigiai naudojosi Prezidento įgaliojimais, (pavyzdžiui, 1996 mm. vasarį Prezidentas sugebėjo atstatydinti premjerą A. Šleževičių — pusiau prezidentizmui, ypač premjero—prezidento tipo, tai nėra būdinga situacija), netrukus jis grįždavo prie daugiausia simbolinių ir ceremoninių pareigų. Tai yra dar keisčiau, turint galvoje, kad staigių intervencijų metu A. Brazauskas sugebėdavo mobilizuoti didelę Seimo paramą (rimtesnis konfliktas kilo tik su 1996 m. rinktu Seimu dėl generalinio prokuroro skyrimo). Atrodo, kad tokią prezidento politinę praktiką lėmė jo asmeninės savybės49 ir su ankstesniu vadovaujančiu LKP postu susijusi patirtis.

Valdas Adamkus, nors už jį balsavo mažiau rinkėjų (50,4 proc. dalyvavusių antrajame ture, 37,1 proc. visų rinkėjų50), iškart ėmė reikštis kaip aktyvesnis Prezidentas, savo kalbose pabrėždamas atstovaująs visai tautai. Kartu nuo pat jo išrinkimo atsirado pirmųjų skilimo su jį parėmusia Seimo dauguma požymių. Iškart po priimto Konstitucinio Teismo nutarimo, faktiškai sumažinusio Prezidento galias skirti premjerą, V. Adamkus leido suprasti, kad jam nepritaria51, nors daugumą Seime turinti partija nutarimą parėmė52. V. Adamkus nuo pat kadencijos pradžios sumaniai naudojosi Konstitucija, savo aplinkoje kurdamas kvaziparalelines Vyriausybei struktūras, tiesa, turėjusias patariamąją funkciją. Imdamasis aktyvių veiksmų ne tik Konstitucijos priskirtoje užsienio politikos srityje, bet ir vidaus politikoje, ypač įstatymų leidybos iniciatyvos bei teisės nominuoti kai kuriuos pareigūnus, Prezidentas tapo svarbia politinės sistemos figūra, tiesa, šis procesas paradoksaliai nereiškė premjero

svarbos sumažėjimo. Prezidento aktyvumas sukėlė konfliktų su jį rėmusia Seimo dauguma (ir Seimo pirmininku) bei jos Vyriausybe, o 1999 m. pavasarį jie virto atvira konfrontacija. Kaip ir A. Brazauskui, V. Adamkui pavyko pasiekti, kad premjeras, nors remiamas Seimo daugumos, paliktų savo postą.

Įvertinti V. Adamkaus prezidentavimą yra gana problemiška jau vien dėl to, kad jo valdymo kadencija dar nesibaigė. Vis dėlto galima konstatuoti, kad V. Adamkus įtvirtino žymiai aktyvesnio Prezidento tradiciją. Tai galima aiškinti jo patirtimi, dirbant prezidentinių Jungtinių Amerikos VValstijų administracijoje, asmeninėmis savybėmis ir — tikriausiai — pasirinktos komandos įtaka.

Rolandas Paksas. Per septynis mėnesius Prezidentui pavyko įrodyti tautai, kad jis yra gyvas Prezidentas, aktyvus, jo reitingai tapo aukščiausi, manau, kad šito skandalo pradžią išprovokavo Prezidento noras padaryti tvarką Valstybės saugumo departamente – nes norint laimėti Seimo rinkimus, bent keliose srityse reikėjo padaryti minimalią tvarką. Viena iš tokių sričių yra Valstybės saugumo departamentas,tačiau Rolandas Paksas prezidento pareigas, savo veikloje nesuderino viešųjų ir privačių interesų, būtent: atsilygindamas už suteiktą finansinę iir kitokią svarią paramą, vadovaudamasis asmeniniais, o ne Tautos ir Lietuvos valstybės interesais, Respublikos Prezidento 2003 m. balandžio 11 d. dekretu Nr. 40 neteisėtai suteikė Jurijui Borisovui Lietuvos Respublikos pilietybę; 2003 m. kovo 17 d. Respublikos Prezidentas Rolandas Paksas, susitikęs ssu Jurijumi Borisovu, sąmoningai leido Jurijui Borisovui suprasti, kad dėl jo teisėsaugos institucijos atliko tyrimą ir vykdė jo pokalbių telefonu kontrolę, taip pat 2003 m., siekdamas įgyvendinti jam artimų privačių asmenų turtinius interesus ir naudodamasis savo statusu, darė įtaką UAB „Žemaitijos keliai“ vadovų ir akcininkų sprendimams dėl akcijų perleidimo Rolandui Paksui artimiems asmenims.

Rolandas Paksas, eidamas Respublikos Prezidento pareigas, diskreditavo valdžios autoritetą, būtent: vadovaudamasis asmeniniais, o ne Tautos ir Lietuvos valstybės interesais, Respublikos Prezidento 2003 m. balandžio 11 d. dekretu Nr. 40 neteisėtai suteikė Jurijui Borisovui Lietuvos Respublikos pilietybę už pastarojo suteiktą finansinę ir kitokią svarią paramą, todėl neteisėtu tikslu panaudojo tik Respublikos Prezidentui Konstitucijos suteiktą išimtinę teisę suteikti asmenims Lietuvos Respublikos pilietybę išimties tvarka ir tuo diskreditavo Respublikos Prezidento iinstitucijos autoritetą, viešais pasisakymais apie Seimo laikinosios tyrimo komisijos dėl galimų grėsmių Lietuvos nacionaliniam saugumui išvadas ir Konstitucinio Teismo 2003 m. gruodžio 30 d. nutarimą diskreditavo Seimo ir Konstitucinio Teismo autoritetą.

Seimas pasisakė ne prieš Prezidentą – tie 89 Seimo nariai, kurie balsavo už Prezidento Rolando Pakso apkaltą, pasisakė už tai, kad jie gina korumpuotą sistemą Lietuvoje, kada nuo žemiausios grandies iki aukščiausios yra suaugta korupciniais ryšiais ir jie vieni kitus dangsto. Jie pasisakė už tai, kad gyvuotų korupcijos ir kkompromatų sistema, ir kad jiems toje sistemoje būtų gerai. Tie Seimo nariai pasisakė būtent už tai. Už tai pasisakė Konservatorių partija, Liberalcentristų partija, už tai pasisakė Socialdemokratų partija, Naujoji sąjunga. O dabar jau visu pasirinkimus galima ir įvertinti.

Prezidentizmo teorija: pavojai demokratijai

Trumpa pagrindinių argumentų santrauka.

Pirma, prezidentiniai režimai remiasi dvigubu demokratiniu legitimumu, ir nėra jokio demokratinio principo nuspręsti, kuri institucija — prezidentas ar parlamentas — iš principo atstovauja tautos valiai.

Antra, prezidentai išrenkami iš esmės fiksuotai kadencijai; šio laikotarpio be ypatingų atvejų negalima sutrumpinti (net ir šiuo atveju prezidento vietą gali užimti dar nepriimtinesnis viceprezidentas), o dažniausiai — draudžiant ar ribojant perrinkimą — ir pailginti. Fiksuota kadencija leidžia maksimizuoti prezidento politikos efektyvumą (nors skaido vyriausybės politiką į fiksuotus etapus), bet neleidžia minimizuoti žalos, jei prezidentu išrenkamas netinkamas kandidatas. Nors prezidentizmas susijęs su stipresne galia ir didesniu vykdomosios valdžios nuspėjamumu, paradoksaliai prezidento valdymas gali būti net mažiau nuspėjamas už ministro pirmininko valdymą dėl prezidento mirties ar rimtų sprendimo klaidų, ypač atsakant į perėjimo metu besikeičiančias sąlygas. Parlamentinėje sistemoje, kuri atrodo nestabilesnė, kabinetų kaita leidžia geriau prisitaikyti prie kintančių aplinkybių ir nebūtinai reiškia partijų ar asmenybių kabinetuose kaitą, tuo tarpu prezidentizmas nesuteikia galimybės be naujų rinkimų pakeisti prezidentą kitu, net kai oopozicijos nepasitenkinimas gali atvesti prie perversmo.

Trečia, prezidentizmas nebūtinai sietinas su didesne prezidentų atsakomybe ir politikos skaidrumu. Kandidatai į šį postą nebūtinai yra asmenys, anksčiau susiję su politika — tad jie identifikuojami ne su ideologija ar partijos programa, bet su pažadais ir įvaizdžiu, kuriuo lengva manipuliuoti. Parlamentinėse sistemose lyderiais dažniausiai tampa partijų lyderiai, daug metų išbuvę politinėje arenoje. Išskyrus sistemas su daugeliu nestabilių vyriausybių ir koalicijų, kandidatai į vyriausybės vadovus čia žinomi iš anksto ir yra labiau atsakingi rinkėjams, jei tik šie neatmeta galimybės balsuoti už opoziciją. Prezidentus dažnai sunku nubausti dėl riboto jų kadencijų skaičiaus.

Ketvirta, prezidentinėse sistemose „laimėjęs laimi viską“ (winner-take-all), o „pralaimėjęs viską pralaimi“ — dažnai netgi vadovavimą savo partijai, nors parlamentinėje sistemoje liktų opozicijos lyderiu. Tad pergalės vertė prezidentizme yra didesnė, o pralaimėjusiojo paskatos tęsti demokratinę politiką — mažesnės. Be to, taip kartais pernelyg poliarizuojamas rinkėjams tenkantis pasirinkimas.

Penkta, laimėjusiojo kandidato gautas tautos mandatas, net jei suteiktas nedidele balsų dauguma, gali suteikti prezidentui hipertrofuotą galios ir misijos jausmą, neproporcingą jį išrinkusios daugumos dydžiui. Parlamentinės sistemos ministras pirmininkas geriau supranta savo priklausomybę nuo partijos ir parlamento.

Šešta, prezidentas gali būti pavojingai laikomas savotišku „mesiju“, ir elektoratas jam gali „deleguoti“ didelius įgaliojimus.

.

Pusiau pprezidentizmo praktika: pavojai demokratijai?

Minėtus prezidentizmo trūkumus galima suskirstyti į dvi grupes: (1) susijusius su tiesioginiais prezidento rinkimais, ir (2) susijusius su atskirais vykdomosios ir legislatyvinės valdžios rinkimais. Kadangi pastaroji grupė atspindi išskirtines prezidentizmo savybes, beveik visas dėmesys toliau bus sutelktas į pirmąją, kuriai priklausančius trūkumus galima taikyti ir pusiau prezidentizmui. Relevantiškas antrosios grupės trūkumas yra tik pirmasis iš šešių minėtų, t. y. dvigubas demokratinis legitimumas, tačiau jis jau iš dalies aptartas, kalbant apie prezidentų ir parlamentų santykius, o kitose dalyse jam dar bus skirta dėmesio.

Taigi pusiau prezidentizmo pavojai demokratijos stabilumui gali būti mažesnis politikos skaidrumas, galimas laimėjusio kandidato pažiūrų hipertrofavimas, „delegatyvios demokratijos“ pavojus, iš dalies — „laimėjęs laimi viską“ sindromas bei fiksuota prezidento kadencija. Šie pavojai ir bus aptarti, remiantis Lietuvos ir Lenkijos politinio proceso pavyzdžiais, bet pirmiau norėčiau patikrinti Ch. Linzo hipotezes apie prezidento dviejų turų absoliučiosios daugumos (majority runoff) rinkimų sistemos įtaką valstybės stabilumui Lietuvoje ir Lenkijoje. Tiesa, šios hipotezės susijusios su rinkimų sistema — taigi ne tiesiogiai su instituciniu modeliu, tačiau gali padėti atsakyti į kai kuriuos klausimus apie prezidento poziciją pusiau prezidentiniame modelyje

.

Parlamento daugumos sudėtis: pusiau prezidentizmas, partijų sistema ir rinkimai

Pusiau prezidentizmo funkcionavimas labiau negu kitų institucinių modelių priklauso nuo išorinių

veiksnių. Partijų ir partinių sistemų, rinkimų sistemų ir rinkimų sinchronizacijos. Visi šie veiksniai turi įtakos parlamento daugumos sudėčiai.

Parlamento daugumos sudėtis tiesiogiai priklauso nuo partijų sistemos ir rinkimų sistemos. Kita vertus, parlamento rinkimų sistema yra institucinė priemonė koreguoti partijų sistemą. Tačiau toks aksiomatinis požiūris užgožia vieną svarbų sąryšį — institucinio modelio įtaką partinės sistemos formavimuisi. Deja, Lietuvos politikos moksle prezidento institucijos ir jos rinkimų metodo įtaka partijų sistemai aptariama tik sporadiškai.

Partijų sistema ir pusiau prezidentizmo stabilumas

Kai kurie autoriai tteigė, jog pusiau prezidentinė sistema įvedama dėl priešiškumo partijoms, jei ne apskritai demokratiniam pliuralizmui84. Dar vienas aiškinimas yra, kad prezidento institucija sukuriama tuo stipresnė, kuo silpnesnis yra partijų kaip programą vykdančių organizacijų identitetas85. . Neaišku ar stiprios prezidento institucijos susijusios su silpnomis partijomis — vieni autoriai jį patvirtina88, kiti paneigia89. Bet kokiu atveju jaunoms demokratinėms valstybėms renkantis institucinį modelį, kyla minėtoji efektyvumo ir demokratijos stabilumo dilema. Kartais argumentuojama, kad pusiau prezidentizmas yra palankesnis už parlamentinį valdymą, kuris, esant silpnoms partijoms, nneišvengiamai sukuria silpną vyriausybę90, ir už prezidentinį valdymą, galintį, kaip jau minėta, vesti link „delegatyvios demokratijos“. Tačiau pusiau prezidentizmas, gali būti pavojingas demokratijos stabilumui.

. 1997—98 m. Lietuvos Prezidento rinkimuose dalyvavo 7 kandidatai, iš kurių mažiausiai tris galima laikyti nepartiniais. AAntroji rinkimų ypatybė — nepriklausomų kandidatų paplitimas.

Šios dvi ypatybės verčia abejoti, ar tokie prezidento rinkimai padeda struktūruoti stabilumui palankią (dvi)partinę sistemą. Dviejų turų absoliučiosios daugumos sistema sukuria paskatų nepriklausomiems arba mažųjų partijų kandidatams dalyvauti rinkimuose, stengiantis arba patekti į antrąjį turą, arba gauti kuo daugiau balsų ir daryti įtaką laimėjusiam kandidatui. Kartu rinkėjams pateikiamos nerealios kandidatūros, o esminiai politiniai sprendimai paliekami trumpam laikotarpiui tarp dviejų turų. Palankesnė dviejų partijų sistemos formavimuisi atrodo kita alternatyva: vieno turo paprastosios daugumos rinkimų sistema. Du pagrindiniai jos pranašumai yra šie: pastebima tendencija susidaryti plačiai koalicijai, kuri remia pirmaujantį kandidatą, be to, pastebima tendencija, kad ir opozicija vienijasi apie pagrindinį opozicijos kandidatą116. Kita vertus, vargu ar galima tikėtis, kad paprastosios daugumos sistemos sukuriamos institucinės ppaskatos atneš lauktus rezultatus, nes jų prielaida yra konsoliduota partinė sistema. Net jei rinkimai būtų rengiami pagal šią sistemą, nereikėtų atmesti galimybės, kad dėl asmeninių ambicijų kandidatų skaičius vis vien bus didelis, o tuomet labai didelė tikimybė, kad bus išrinktas ne centristinis, bet ekstremistinis kandidatas117. Apibendrinant, nėra visiškai aišku, kodėl pasirinkta būtent dviejų turų sistema, tačiau galimus jos pranašumus iš dalies atsveria neigiamas poveikis dvipartinės sistemos.

Labiausiai tikėtina, kad prezidentą ir parlamentą išrinkusios daugumos bus tos pačios, kai abiejų institucijų rrinkimai rengiami vienas po kito. Geriausias variantas yra rinkti parlamentą tuoj po prezidento rinkimų — per vadinamąjį „medaus mėnesį“118. Toks variantas, kaip rodo empiriniai pavyzdžiai, prezidento partijai leidžia pasiekti didelį populiarumą. Sukurti prezidento daugumos vyriausybę taip pat padeda prieš pat prezidento rinkimus rengiami parlamento rinkimai. Tuo tarpu kartu rengiami ir prezidento, ir parlamento rinkimai (ypač pagal paprastosios daugumos sistemą) padidina galimybę, kad parlamente daugumą gaus opozicinė prezidentui partija. Pagaliau, mažiausiai prezidento daugumos susidarymas tikėtinas per parlamento rinkimus, kurie rengiami prezidento kadencijos viduryje (nors pusiau prezidentizmo atveju gali priversti prezidentą pakoreguoti politiką119

Prezidentai prieš ministrus pirmininkus

Prezidentų ir ministrų pirmininkų suderinamumo problemų kyla ne vien pusiau prezidentiniuose modeliuose — prezidentai su premjerais konfliktavo ir parlamentinėse valstybėse, tokiose kaip Vengrija ar Slovakija125. Vis dėlto dauguma Vidurio ir Rytų Europos pusiau prezidentinių valstybių (Bulgarija, Ukraina, Moldova, Lenkija) išsiskyrė prezidentų ir premjerų konfliktų gausa bei intensyvumu. Tai verčia manyti, kad pusiau prezidentizmo sukuriamos institucinės paskatos skatina tokius konfliktus

Iš tikrųjų, prezidento ir ministro pirmininko konfliktai pusiau prezidentizme visiškai įmanomi esant ne tik skirtingų daugumų, bet ir tos pačios daugumos išrinktiems prezidentams ir ministrams pirmininkams .

Vakarų Europos parlamentinių—prezidentinių demokratijų (prie pusiau prezidentinių valstybių priskiriant ir Airiją, Islandiją bei Portugaliją po 1982 m.) duomenys127 rodo, kad vvyriausybių veiklos pabaiga jose yra žymiai dažniau susijusi su konfliktu (50,0 proc. visų vyriausybių) negu „kabineto“ tipo demokratijose (19,1 proc.), nors rečiau negu parlamentinėse demokratijose (59,7 proc.). Didelė konfliktiškų vyriausybės atstatydinimų dalis aiškinama prezidento intervencijomis. Atskirai imant dvi pusiau prezidentines valstybes — Prancūziją (1958— 1988 m.) ir Suomiją (1947—1989 m.) — iš 61 vyriausybės pasitraukimo 10 sukėlė prezidento intervencija (palyginimui — po rinkimų vyriausybės atsistatydino 20 kartų, dėl parlamento pasitikėjimo stokos — 4 (!), dėl vyriausybės vidaus konfliktų — 17, atsistatydinus premjerui — 10 kartų)128. Taigi prezidento vaidmuo atstatydinant vyriausybę, nepaisant konstitucinių apribojimų, yra žymus.

Paradoksaliai pusiau prezidentinis institucinis modelis, bendriausiu lygiu neatskirdamas atsakomybės dėl vykdomosios valdžios, sukuria paskatų perkelti atsakomybę dėl politikos nesėkmių prezidentui ar vyriausybės vadovui ir paversti politiką „atpirkimo ožių“ paieškomis.

„Prezidentams paaiškėja, kad jų prestižas ir populiarumas yra žymiai didesni negu jų formalios galios ir jų tikroji politinė įtaka. Jų nacionalinės atsakomybės ir išskirtinio legitimumo jausmas, taip pat, skirtinga apimtimi, jų asmenybės bruožai, skatina juos ieškoti būdų paversti prestižo išteklius į „realią“ galią veikti politiką (policy). Šiuo tikslu jie dažnai naudojasi konstitucinių ir teisinių nuostatų neaiškumais. Ministrams pirmininkams, savo ruožtu, paaiškėja, kad jie turi reikšmingas formalias galias, bet ribotą legitimumą. [.] Prezidentų intervencijos į sritis, kurias mministrai pirmininkai laiko priklausančias savo atsakomybei, atrodo ypatingai pavojingos pastarųjų politikos (policies) sėkmei, taigi ir pasitikėjimui jais ar net jų parlamentinių daugumų išlaikymui. Todėl jie linkę smogti atsakomąjį smūgį“134.

Taigi pusiau prezidentinis institucinis modelis — ypač jei jį įvedančios konstitucijos nestokoja spragų — sukuria paskatų konfliktams. Net jei konstitucijoje numatyti tokių konfliktų prevencijos ar sprendimo mechanizmai, pusiau prezidentinės konstitucijos neišvengia fundamentalaus neaiškumo, susijusio su dviguba vykdomosios valdžios atsakomybe ir galių suliejimu.

Išvados

Remiantis prezidentizmo, pusiau prezidentizmo bei institucinių modelių tipologizacijos teoriniais modeliais, institucinių modelių įtakos demokratijos stabilumui tyrimais, politinės praktikos lyginimu, galima teigti, jog valstybėje pusiau prezidentizmas dėl savo sisteminių bruožų gali kelti pavojų demokratijos stabilumui. Ši išvada remiasi dviem prielaidomis: demokratijos stabilumas yra svarbesnis už valdymo efektyvumą, ir keliamų pavojų neatsveria teikiami pranašumai

Pirma, pusiau prezidentinėse konstitucijose tebelieka neaiškumų.Konfliktai dėl konstitucijos traktavimo turi ypatybę apimti ne vien prezidentą, vyriausybę ir parlamentą, bet ir kitas institucijas, pirmiausia konstitucinius teismus ir ginkluotąsias pajėgas.Konfliktai dėl prezidento ir vyriausybės įgaliojimų pusiau prezidentizmo atveju yra konstitucinio lygio konfliktai.

Antra, Lietuvoje kol kas nesusiformavo stabilios pusiau prezidentizmo tradicijos, galinčios tam tikra dalimi papildyti ar išaiškinti konstitucijų neaiškumus. Konstitucijų kūrimo metu vyravę požiūriai į prezidento instituciją buvo pakoreguoti pirmųjų prezidentų politinės praktikos, kurią, savo ruožtu, radikaliai pakeitė kitokia

antrųjų prezidentų politinė praktika. Lietuvos pusiau prezidentizmo stabilumas didele dalimi priklauso nuo prezidentų ambicijų ir to, kaip jie sugeba pasinaudoti ne tradicijomis, bet precedentais.

Trečia, padėtį blogina tai, jog prezidentu gali tapti „pašalinis“ kandidatas, turintis tik laikiną partijų paramą. Lietuvos prezidentų rinkimai parodė nepriklausomų kandidatų gausą. Be to, laimėjusiųjų kandidatų elektoratas dažniausiai buvo nevienalytis ir nestabilus, tačiau kai kuriems prezidentams ( V. Adamkui) ir tai suteikdavo hipertrofuotą „misijos“ jausmą. Prezidentų politika dažnai buvo „neskaidri“ (dėl asmeninių ambicijų ar būtinybės prisitaikyti pprie priešingos daugumos vyriausybės), nuolat kildavo konfliktų (ir konstitucinių!) dėl dvigubo demokratinio legitimumo, prezidento institucija tapo pagrindiniu „prizu“, kur „laimėjęs laimi viską“ ir gali naudotis fiksuotos kadencijos pranašumais, ypač konfliktuodamas su vyriausybe.

Ketvirta, prezidento ir parlamento rinkimų taisyklės bei rinkimų sinchronizacija yra nepalankūs pusiau prezidentizmo stabilumui, kuriam reikalinga dviejų stabilių blokų partijų sistema, sugebanti „gaminti“ parlamento daugumas. Prezidentai renkami pagal dviejų turų absoliučiosios daugumos sistemą, kuri skatina kandidatų skaičiaus didėjimą pirmajame ture (t. y. partijų fragmentaciją).Beveik visuose parlamentuose susiformavo stabilios ddaugumos — tai galima sieti su vykstančiu partijų sistemos konsolidavimusi, nepaisant pusiau prezidentizmo įtakos. Tačiau nesinchronizuoti prezidento ir parlamento rinkimai didina galimybes, jog parlamento dauguma bus opozicinė prezidentui.

Literatūra

1. Popper K. R. Atviroji visuomenė ir jos priešai.— Vilnius: Pradai, 11998.— P. 135

2. 10 Talat-Kelpša L. Pusiau prezidentizmas Lietuvoje ir jo įtaka politinio režimo stabilumui: Politikos mokslų specialybės bakalauro darbas / VU Tarptautinių santykių ir politikos mokslų institutas; darbo vadovas D. Žeruolis.— V., 1998.— P. 5.

.

3. 8 Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo nutarimas Dėl Lietuvos Respublikos Seimo 1996 m. gruodžio 10 d. nutarimo „Dėl Lietuvos Respublikos Vyriausybės programos“ atitikimo Lietuvos Respublikos Konstitucijai // Valstybės žinios.— 1998.— Sausio 14.— P. 57

—63.

4. 30 Lietuvos Respublikos Konstitucija.— V.: Lietuvos Respublikos Seimo leidykla, 1993.— 118 p.

5. 32 Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo nutarimas Dėl Lietuvos Respublikos Seimo 1996 m. gruodžio 10 d. nutarimo „Dėl Lietuvos Respublikos Vyriausybės programos“ atitikimo Lietuvos Respublikos Konstitucijai // Valstybės žinios.— 1998.— Nr. 5.— P. 57—63. <

6. 42Lietuvos Respublikos Konstitucija: (projektas) // Tiesa.— 1991.— Bal. 23.— P. 2—3.

7. 49 Talat-Kelpša L. Pusiau prezidentizmo link: Lietuvos institucinės reformos analizė // Politologija.— 1996.— Nr. 1.— P. 106—107

8. 50 Balsavimo rezultatai: 2-ojo rinkimų turo oficialūs balsavimo rezultatai // http://www.lrs.lt/n/rinkimai/pr97/rez/rezl_6_2.htm.

9. 91 Novagrockienė J. Lietuvos partinės sistemos raida // Seimo rinkimai ’96: Trečiasis „atmetimas“ / Sud. A. Krupavičius.— V.: Tvermė, 1998.— P. 299.