Viešosios institucijos : inovacijų kliūtys ir prielaidos

MYKOLO ROMERIO UNIVERSITETAS

VALSTYBINIO VALDYMO FAKULTETAS

POLITOLOGIJOS KATEDRA

VIEŠOSIOS INSTITUCIJOS : inovacijų kliūtys ir prielaidos

VILNIUS, 2004

TURINYS

1. Viešasis sektorius ir naujoji viešoji vadyba.

2. Inovacijų kliūtys viešajame sektoriuje.

3. Viešojo sektoriaus inovacijų prielaidos.

4. Elektroninių viešųjų paslaugų teikimas Lietuvoje.

5. Viešasis administravimas ir naujoji valstybės tarnyba.

6. Panaudotos literatūros sąrašas.

Viešojo sektoriaus reformų pradžia siekia XX amžiaus aštuntąjį dešimtmetį. Po naftos kainų šuolio, kilo ekonominė krizė, didėjo bedarbių skaičius ir mažėjo valstybių įplaukos, tuo pačiu iškilo socialiniai uždaviniai ir sustiprėjo kritikų balsai, kurie kritikavo iki tol egzistavusios biurokratinės sitemos funkcinį nepajėgumą. Viešasis sektorius liko nesikeičiantis, kai ttuo tarpu privačios gamybos srityje buvo pastebimas kokybės gerėjimas. XX a. paskutiniaisiais dešimtmečiais kilo pretenzijų viešajam sektoriui banga ir sustiprėjo visuotinis nepasitenkinimas valstybės valdymu. Viešasis ūkis tapo politinių diskusijų ir rinkimų programų centru. Tuo laiku prasidėjo pirmosios reformos, kurių elementus perėmė atsiradusi Naujoji viešoji vadyba (NVV). Šios reformos įvairiose šalyse tebesitęsia iki šiol, nepriklausomai nuo šalyse susiklosčiusios situacijos ir visur įgauna tam tikrų organizacinių ir personalo tvarkymo elementų.

Pliuralizmo, individualizmo, mobilumo ir lankstumo didėjimo tendencijos daro įtaką

tiek viešajame sektoriuje besidarbuojantiems asmenims, ttiek paslaugų gavėjams. Naujos vertybės vis dažniau atsimuša į sustingusias administracines struktūras ir sustabarėjusią administracinę kultūrą. Dabartinė administracijos kritika atkreipia dėmesį į kylančias valdymo patologijas, palyginti su pradiniu idealių tipų M.Weberio modeliu, kurio pirmasis kritikas buvo jis pats.

XX amžiaus 88-ojo dešimtmečio pradžioje pirmą kartą paminėta naujoji viešoji vadyba (NVV) ėmėsi tenkinti viešojo sektoriaus poreikius, užpildė senosios administravimo sampratos spragas. Be to, diegdama viešajame sektoriuje reformistinę valdymo sampratą, ji veikė remdamasi įmonių ekonomikos požiūriu. Naujoji viešoji vadyba gali būti priemonė geresniam administravimui pasiekti, tačiau yra pasmerkta žlugti, jeigu taikoma kaip visoms sritims nediferencijuotai galiojantis principas. Naujoji viešoji vadyba iš viešojo sektoriaus reikalauja iš dalies modifikuotų sprendimų, kurie jau taikomi privačiame sektoriuje. Skirtumas yra toks, kad privatus sektorius, priešingai nei viešasis rinkos sąlygomis gyvuoja jau seniai ir adaptacijos procesai jame vyko nuolat.

Viešoji vadyba siūlo naudingų priemonių inovaciniams gebėjimams ugdyti. Šiandien piliečiai ir pilietės, kaip administracijos klientai, reikalauja tokio pat paslaugų lygio kokį jiems suteikia privatus sektorius. Kita vertus, spręsdami visuomenines pproblemas, iš politinių ir administracinių vadovų jie reikalauja ir administravimo inovacijų, todėl politinei ir administracijos vadovybei kyla tikslų konfliktas, nes inovacijų procesas pirmiausia reikalauja autonomijos, decentralizacijos, klaidų toleravimo ir nesustruktūrinto uždavinių formulavimo.

Kartu su sparčia informacinių ir komunikacinių technologijų plėtra nuo devintojo dešimtmečio prasidėjo galutinis perėjimas iš industrinės visuomenės į paslaugų visuomenę. Greitą interneto plėtrą, be kita ko, sąlygojo ne tik laisvosios rinkos mechanizmai, bet ir aktyvios reguliavimo priemonės (pvz. universitetų bendradarbiavimo mokslo tinklais programos ir viešosios bibliotekos).

Keičiantis rinkimų ttechnologijoms arba toliau plėtojantis demokratinėms tautos teisėms internetu (pvz. balsavimo), valstybinės institucijos keisis į neviešpataujančias paslaugų organizacijas. Dėl ekonominės globalizacijos nacionalinė valstybė praranda savo reikšmę.

Ateityje valstybė savo, kaip paslaugų tiekėjos funkcijas didele dalimi perleis ūkiniams paslaugų teikėjams ir jas beveik visiškai privatizuos. Ateityje liks mažiau valstybinių organizacijų (palyginti su jų plėtojimu XIX amžiuje), o likusios institucijos visiškai pasikeis ir atsinaujins ne staiga, bet greičiau keisis nenutrūkstamai.

Politikos ir administravimo sritims inovacijos yra būtinos ir padeda siekti šių tikslų :

· konkurencingumo padidėjimo, palyginti su kitomis valstybėmis, kitomis valstybinėmis organizacijomis ir privačiomis institucijomis;

· skatinti gebėjimą kooperuotis su kitomis valstybėmis, su kitomis valstybinėmis organizacijomis ir privačiomis institucijomis;

· jautrumo visuomeninei ir ekonominei aplinkai;

· didinti valstybinių institucijų patrauklumą visuomenei ir darbo rinkai.

Nors viešojo sektoriaus vadovų novatoriškų gebėjimų svarba yra didžiulė, tačiau vargu ar esama šių gebėjimų būklė mokslo ir praktikos požiūriu yra patenkinama. Plačiajai visuomenei inovaciniai gebėjimai visų pirma asocijuojasi su verslu ir rečiau su politika bei administravimu.

Greta asmenybės barjerų, kurie veikia inovacijų procesą, viešajame sektoriuje didžiulį vaidmenį turi ir sisteminės kliūtys. Dažnai gabūs ir anksčiau inovacijoms buvę palankūs asmenys tik pradėję dirbti viešajame sektoriuje bematant praranda šias savybes.

INOVACIJŲ KLIŪTYS VIEŠAJAME SEKTORIUJE

Remiantis A.Ritz’o ir N. Thom’o pastebėjimais, pagrindinės sisteminės viešojo sektoriaus inovacijų atsiradimo ir realizavimo kliūtys :

· Biudžeto didinimas kkaip sėkmės kriterijus. Biudžeto didėjimas laikomas esminiu administravimo veiklos sėkmės požymiu. Rezultatai nėra kertinis atskaitos taškas. Institucijos augimas pirmiausia apbūdinamas funkcijų pagausėjimu ir pasireiškia biudžeto padidėjimu, todėl inovacinės pastangos yra mažai skirtos kokybei didinti ir administravimo paslaugoms atnaujinti, bet labiau orientuotos į kiekybinio augimo užtikrinimą ir biudžeto prieaugio siekimą.

· Skirtingos interesų grupės ir tikslų sistemos. Viešoji institucija turi patenkinti daugelį interesų grupių, kurios rezultatus matuoja ne vien tik finansine sėkme : politikus, vidinius ir išorinius klientus, piliečių grupes, bendruomenes ir įvairias institucijas. Egzistuojančių interesų ir veiklos sėkmės vertintojų gausa pasipriešinimą inovaciniams ketinimams viešajame sektoriuje sukelia nepalyginamai lengviau nei daugelyje privačios srities institucijų.

· Maksimizavimas vietoj optimizavimo. Pirminis viešųjų institucijų tikslas “teikti gėrį” suprantant jį visuomeninės gerovės prasme, kartu yra inovacijų realizavimo kliūtis. Pasiekti šią visuomeninę gerovę pasitelkiant ekonomines arba kainų-naudos sąveiką vargu ar įmanoma. Nepasiekę tikslo viešųjų paslaugų teikėjai, užuot atsižvelgę į ekonomines aplinkybes arba iš esmės peržiūrėję tikslus, paprasčiausiai padidina savo pastangas.

· Administracinės veiklos priklausomumas. Aiškus politinės ir administracinės veiklos atskyrimas (suteikiant pirmenybę politikai), veda prie administracinės veiklos priklausomumo, trukdančio savarankiškai reikšti iniciatyvą ir savarankiškai formuluoti idėjas. Be to, politinės taisyklės ir įstatymai dažniausiai formuluojami labai siaurai, nieko nesako apie gretimas problemas , dažnai vieni kitiems prieštarauja.

· Menkas klaidų toleravimas. Klaidos iš esmės prieštarauja tteisiniam valstybės veikimui. Nuo jų turi būti apsisaugota kuo geriau ir tiksliai veikiant įstatymams, nes politikai ir administracijos vadovai bijo rizikos, vengia atsakomybės už klaidas ir pasekmes. Jie apskritai dar mažiau toleruoja klaidas negu privataus sektoriaus vadovai.

· Vertybių konfliktas. Kai vadovai turi apsispręsti, ar jie veiks pagal nusistovėjusią rutiną ir ko tokiu veikimu pasieks, ar, priešingai, jie veiks inovatyviai ir kokios bus veiklos pasekmės, būtinai ima konkuruoti senosios ir naujos vertybės.

· Planavimas ir analizė. Dažnai prieš pradedant naujus projektus, susijusius su viešuoju sektoriumi, yra būtina atlikti išsamų planavimą ir sąnaudų, rizikų ir pasekmių analizę.

VIEŠOJO SEKTORIAUS INOVACIJŲ PRIELAIDOS.

Visuomenės poreikiai viešosioms paslaugoms yra labai įvairūs. Tačiau ne visos paslaugos vienodai svarbios. Valstybės mastu yra svarbiausia pirmiausiai patenkinti tuos poreikius, kurie turi didžiausią visuomeninę naudą. Visuomeninės naudos matavimo pagrindiniai rodikliai yra šie: segmento, kuris naudojasi paslauga dydis; segmento dalis, turinti galimybę gauti paslaugą; paslauga naudojimosi dažnumas; paslaugos teikimo ir gavimo kaštų pokytis ją modernizavus; valstybės politikos prioritetai; valstybės prestižo prioritetai.

Net ir tokiais atvejais, kai viešasis sektorius turi inovacinį potencialą, yra pavojus, kad novatorius gali negalėti juo pasinaudoti.Tai reiškia, kad trūksta novatoriško atsinaujinimo prielaidų.

Strateginės prielaidos. Viešosioms institucijoms turi būti aišku, kam reikalinga institucija ir kokių tikslų ji siekia. Formuluojami tikslai turi būti ambicingi, tačiau

pasiekiami. Jei tikslai nepasiekiami juos reikėtų perorientuoti. Vis didėjančia prievole tampa pastovi naujų sprendimų, kaip pagerinti nepasitenkinimą keliančius veiklos būdus ir rezultatus arba kaip įgyvendinti didesnius reikalavimus viešajam sektoriui, paieška.

Kultūrinės prielaidos. Kūrybiškumas ir inovatoriškumas laikomas visų darbuotojų iššūkiu inovacijas skatinančiose institucijose. Ypač veiksminga paskata yra veikimo laisvę suteikiančių ir novatoriškai potencialių užduočių skyrimas. Tačiau vien asmenybės požymiai neužtikrina inovacijų sėkmės. Didelę įtaką turi ir pats užduočių pobūdis bei vadovų elgesys. Kita esminė viešųjų institucijų inovacinį pajėgumą lemianti prielaida yra individualumo ttoleravimas ir skatinimas. Originalus mąstymas yra esminis novatoriško problemų sprendimo stiliaus požymis.Novatoriškas darbuotojas nesunkiai pakelia kitokią grupės nuomonę ir yra aktyvus net ir neturėdamas jokių ypatingų įgaliojimų (pvz. pavedimų). Ypač didelės organizacijos, siekdamos minimizuoti rizikas, yra labiau linkusios remtis pamatuotu ir taisyklių susaistytu elgesiu. Atitinkamai novatoriškomis ypatybėmis itin retai pasižymi biurokratinės valstybės institucijos.

VIEŠŲJŲ PASLAUGŲ TEIKIMAS LIETUVOJE

Viešųjų elektroninių paslaugų teikimas pastaruoju metu yra viena iš svarbiausių, o neretai ir pati svarbiausia daugelio pasaulio valstybių vyriausybių strategijos dalis. Daugelio šalių vyriausybės įžvelgia ddidelę naudą pereinant nuo viešųjų paslaugų teikimo įprastais būdais (daugeliu atvejų pagrįstu tiesioginiu bendravimu bei popierinių formų pildymu) prie viešųjų paslaugų teikimo elektroninėmis formomis. Jei dar 1996 metais pasaulyje buvo tiktai trijų vyriausybių iniciatyvos, susijusios su viešųjų elektroninių paslaugų teikimu, ttai dabar jų priskaičiuojama daugiau nei penki šimtai.

Perėjimas nuo viešųjų paslaugų teikimo įprastais būdais, prie viešųjų paslaugų teikimo elektroninėmis formomis (daugiausia – internetu), yra ne tik pageidaujamas piliečių, bet suteikia ir pranašumų pačioms vyriausybėms. Tai aktualu ir Lietuvos Vyriausybei.

Įvairiose šalyse atlikti tyrimai rodo, kad daugelis paslaugų, pradėjus jas teikti elektronine forma, atnešė labai gerus rezultatus ir ne tik pagerino patį paslaugos teikimą, bet ir leido sumažinti paslaugų teikimo kaštus. Lietuvoje, kaip ir kitur pasaulyje, sparčiai vyksta permainos : keičiasi valstybės valdymo metodai, verslo organizavimas, visuomenės veiklos ir gyvenimo poreikiai, plečiasi informacijos technologijų kūrimo ir taikymo veikla. Atsiranda naujų komunikavimo, elektroninio viešojo administravimo, darbo, mokymosi ir kultūros plėtros galimybių. Didelė reikšmę įgyja žinios apie šalies gyventojus, įmones, turtą, gamtą , veiklą. LLabai svarbus tampa gebėjimas naudotis informacijos technologijų teikiamomis galimybėmis gauti tikslią bei išsamią informaciją apie dominančius objektus ir tam tikras gyvenimo bei veiklos sritis.

Viešųjų elektroninių paslaugų teikimo lygis svyruoja nuo paprastos informacijos ir paraiškų formų internete iki interaktyvių, integruotų bei pritaikytų kiekvienam vartotojui pagal jo asmeninius poreikius viešųjų paslaugų teikimo.

Daugelis paslaugų, pradėjus jas teikti elektronine forma, atnešė teigiamus rezultatus ir ne tik pagerino patį paslaugos teikimą, bet ir leido sumažinti pačių paslaugų teikimo sąnaudas.

Pagrindinis viešųjų elektroninių paslaugų teikimo tikslas ppaprastai yra siekis pagerinti trijų pagrindinių šalių – gyventojų, verslo įmonių ir vyriausybės- poreikių tenkinimą bei supaprastinti jų tarpusavio bendravimą ir komunikavimą. Įdiegus viešųjų paslaugų teikimą elektroninėmis formomis, gyventojai ir verslo bendrovės gali gauti paslaugas greičiau ir kur kas efektyviau. Be to, elektroninis paslaugų teikimo būdas įgalina išvengti daugelio techninių klaidų.

Elektroninės viešosios paslaugos nuo jų teikimo pradžios pereina tam tikras stadijas. Tarptautinė elektroninio verslo konsultacijų ir tyrimų bendrovė “Gartner” išskiria tokius elektroninių viešųjų paslaugų vystymosi etapus :

· 1990-1995 metai : informacijos pateikimas;

· 1999-2000 metai : interaktyvumas;

· Dabartinis laikotarpis : transakcijos/ abipusis interaktyvumas;

· Ateities prognozės : transformavimasis.

Pirmajame etape elektroniniu būdu tik pateikiama informacija. Antrajame etape vartotojui suteikiamos jau platesnės galimybės. Pavyzdžiui, internetu galima parsisiųsti elektronines formas, tačiau užpildžius jas reikia pateikti tradiciniais būdais : paštu, faksu, asmeniškai ir pan. Trečiajame etape elektroniniu būdu galima ne tik gauti dokumentų elektronines formas, bet ir pateikti jau užpildytas paraiškas bei kitą informaciją įvairioms institucijoms. Ketvirtoji stadija jau reiškia visą aptarnavimą, apimantį formų pateikimą ir apmokėjimą , jeigu reikalinga.

Svarbu akcentuoti, jog nėra būtina, kad visos valstybės institucijos praeitų per visus etapus sinchroniškai. Dabartinėse vyriausybėse atskiros institucijos yra skirtingose fazėse. Tai priklauso nuo to, kokios paslaugos yra labiausiai reikalingos ir naudingos gyventojams, verslo įmonėms bei pačioms vyriausybėms.

VIEŠASIS ADMINISTRAVIMAS IR NNAUJOJI VALSTYBĖS TARNYBA

Nagrinėdami santykių tarp valdžios atstovo ir piliečių sampratą bei savo požiūryje į vadovybę ir valdymą valstybės įstaigose viešojo administravimo teoretikai ir praktikai pasinaudojo naujosios valstybės tarnybos tema. Daugelis jų dėmesį telkia į piliečių dalyvavimą ir nagrinėja įvairius būdus, kaip viešųjų organizacijų nariai galėtų suteikti daugiau erdvės dialogui ir svarstymams, kuriuose dalyvautų ir “biurokratai”, ir piliečiai. Pirmiausia akcentuojama vertinti piliečius kaip piliečius (o ne kaip tiesiog rinkėjus, klientus arba “vartotojus”), kad jie dalytųsi valdžia ir sumažintų kontrolę bei pasitikėtų bendradarbiavimo veiksmingumu.

“Reikia didinti piliečių pasitikėjimą, valdžiai bei administratoriams aktyviau investuojant į piliečių dalyvavimą valstybiniuose sprendimuose. Tačiau aktyvaus piliečių dalyvavimo negalima laikyti esminio gyvenimo pagerėjimo pakaitalu, ypač jeigu jie neturi darbo ar juos kamuoja sudėtingos ir sunkios socialinės problemos” .

“Realiame pasaulyje” buvo atlikta eksperimentų su piliečių dalyvavimu. Vienas iš dažniausiai minimų yra Floridos Orange County programa “Pirmiausia piliečiai!”. Šios programos idėja šiek tiek primena daugelio valdžių pastangas pagerinti “klientų aptarnavimą”, pastaruoju metu gana aktualią ir populiarią temą. Tačiau minėtos programos idėja pripažįsta, kad požiūris į piliečius kaip į “vartotojus”, yra ribotas. Vyriausybė privalo rūpintis ir atsiliepti į piliečių poreikius bei interesus. Kai žmonės elgiasi kaip vartotojai, jie yra linkę užimti vieną poziciją, kai jie elgiasi kaip piliečiai, jie užima kitą ppoziciją. Iš esmės vartotojai sutelkia dėmesį į savo troškimus ir norus bei į tai kaip juos kaip greičiau patenkinti. Piliečiai sutelkia dėmesį į bendrą gėrį ir ilgalaikius padarinius bendruomenei. “Pirmiausia piliečiai!” idėja yra skatinti kuo daugiau žmonių vykdyti savo, kaip piliečių, pareigas, o vyriausybę būti kuo dėmesingesnę piliečių balsui.

LITERATŪROS SĄRAŠAS :

1. Denhardt R. Viešųjų organizacijų teorijos. – Vilnius: Algarvė, 2001.-304p.

2. Lane J.-E. Viešasis sektorius: Sąvokos, modeliai ir požiūriai. – Vilnius: Margi raštai, 2001.

3. Ritz Adrian, Thom Norbert. Viešoji vadyba/Lietuvos teisės universitetas.- Vilnius, 2004.-335 p.

4. http://europa.eu.int/public-services/european_union/sitemap/sitemap_en.htm

5. http://ebiz.lt

6. http://www.ivpk.lt/main.php/projektai/elp-analiz.html

7. http://www.lietuva.lt