Vietos savivalda Lietuvoje

T U R I N Y S

ĮVADAS 3

1. VIETOS SAVIVALDOS SAMPRATA 4

2. ISTORINĖ VIETOS SAVIVALDOS INSTITUCIJŲ

RAIDA LIETUVOJE 6

3. VIETOS SAVIVALDOS INSTITUCIJOS

3.1. Savivaldybės taryba 9

3.2. Savivaldybės meras 10

3.3. Savivaldybės administracija 10

4. SAVIVALDYBĖS FUNKCIJOS IR SANTYKIAI SU KITOMIS

VALDŽIOS INSTITUCIJOMIS

4.1. Savivaldybių funkcijos 11

4.2. Savivaldybės santykiai su kitomis valdžios institucijomis 13

IŠVADOS 15

LITERATŪRA 16

ĮVADAS

Decentralizacijos tendencija yra būdinga demokratijai, o demokratinės institucijos pripažįsta laisvės ir savivaldos siekius kaip labai svarbius. Vietos savivaldybių institucijos, kontroliuodamos ir valdydamos dalį visuomeninių reikalų, riboja valstybinės valdžios galią ir yra vienas pagrindinių bet kurios demokratijos elementų, todėl savivaldybių institucijų įteisinimas iir stiprinimas šalyse padeda kurti visuomenę, pagrįsta demokratijos ir valdžios decentralizacijos principais. Po 1990 metų kovo 11d. akto, atkūrusio Lietuvos valstybės suverenių galių vykdymą, politiniai pertvarkimai palietė ir vietos savivaldą. Imta kurti nepriklausomą demokratinę respubliką, todėl Lietuvos Respublikos Konstitucijos nuostatomis, priimti svarbiausi įstatymai, reguliuojantys vietos savivaldybių institucijų organizavimą ir jų funkcionavimą.

Šitame rašto darbe apie vietos savivaldą Lietuvoje pradėsiu nuo vietos savivaldos sampratos apibrėžimo, pagrindinių sąvokų bei Lietuvos Respublikos įstatymais pagrįstų principų apie vietos savivaldą. Apibrėžus vietos savivaldos sampratą, pereisiu prie vvietos savivaldos institucijų raidos Lietuvoje t.y. aprašysiu kaip formavosi ir kito vietos savivalda Lietuvoje istoriniame kontekste, kokios buvo pagrindinės tendencijos. Sekančiai, nagrinėsiu vietos savivaldos institucijas, jų sandarą, struktūrą bei hierarchiją, savivaldybių kompetencijos ribų apibrėžimą per funkcijų nuostatas ir santykius su kkitomis valdžios institucijomis Lietuvoje, po to pateiksiu apibendrinančias išvadas.

1. VIETOS SAVIVALDOS SAMPRATA

Savivaldi bendruomenė, galinti ir mokanti tvarkyti savo reikalus yra demokratijos pagrindas, nes savivalda suvokiama kaip sistema, kurioje žmonės savarankiškai sprendžia bendrus reikalus ir problemas, vadovaudamiesi savais interesais, įgyvendindami juos bendromis jėgomis, nepasitelkdami aukštesnės valdžios t.y. centro valdžios, o valdžios decentralizacija suprantama kaip vienas iš būtinų demokratijos veiksnių. Demokratija pripažįsta piliečių lygiateisiškumą ir laisvę, įtraukia piliečius į bendruomenės valdymo procesą bei sprendimų priėmimą. Tai legitimuoja įstatymas sudarydamas sąlygas savivaldžios bendruomenės organizavimuisi, o piliečiai įsijungia į bendruomenės valdymą tiesiogiai ir per rinktus atstovus. Pilietinis dalyvavimas ir rinkimai taip pat yra keletas esminių demokratijos veiksnių. Lietuvos Respublikos įstatymai aiškiai apibrėžia vietos savivaldos ir vietos savivaldybės sąvokas:

Vietos savivalda – tai valstybės teritorijos administracinio vvieneto – savivaldybės teisė laisvai ir savarankiškai tvarkytis pagal Lietuvos Respublikos Konstituciją ir įstatymus per administracinio vieneto nuolatinių gyventojų tiesiogiai išrinktų atstovų savivaldybės taryba bei jos sudarytas vykdomąsias institucijas. Vietos savivalda tai pirmiausia teisė, apibrėžianti visumą funkcijų, veiksmų, kuriuos laisvai ir savarankiškai gali tvarkyti savivaldybė. Ši teisė laisvai ir savarankiškai veikti reiškia savivaldybių institucijų teisę priimti sprendimus pagal Konstituciją ir įstatymus. Vietos savivaldos institucijos, turėdamos įstatymais nustatytą kompetenciją ir disponuodamos finansiniais ištekliais, gali laisvai veikti daugelyje piliečių kasdieninio gyvenimo sričių: ppvz., švietime, transporte, statyboje, kultūroje, sanitarinėje ir socialinėje apsaugoje, ekonominėje veikloje ir kt. Patys savivaldybės gyventojai šią teisę realizuoja per tiesiogiai išrinktą savivaldybės tarybą ir jos sudarytas vykdomąsias institucijas.1

Taigi, centrinė valstybės valdžia pripažįsta savo konkurentų – vietos savivaldybių, disponuojančių nors ir nedidele dalimi, – valdžios atsiradimą. Taip atsiranda skirtingi politiniai vienetai – valstybinė valdžia ir vietos savivaldybės. Valstybinės valdžios absoliučią galią apriboja vietos savivalda kaip institutas bei padeda apsaugoti individus nuo viską apimančios, jų laisvei grasinančios valstybinės valdžios ir jos galimybės piktnaudžiauti valdžia. Vietos savivaldos teisė nėra absoliuti, nes savivaldos institucijos privalo ją vykdyti teisėtai t.y. vietos savivaldos teisė realizuojama Konstitucijoje ir įstatymuose nustatytais pagrindais ir negali viršyti nustatytos kompetencijos ribų, negali kištis į valstybinės valdžios kompetenciją, sprendžiant vidaus (saugumas, pinigai, teisė) arba išorinio (kariuomenė, diplomatija) suvereniteto klausimus, kurie lieka centralizuoti. Valstybinė valdžia įstatymų nustatytais atvejais prižiūri, kaip savivaldybės įgyvendina joms nustatytas funkcijas.

Į Europos vietos savivaldos chartijoje suformuluotą apibrėžimą labai panašus ir Lietuvos vietos savivaldos apibrėžimas. Anot šio dokumento, vietos savivalda reiškia, kad vietinės valdžios organai

1. Krupavičius A., Lukošaitis A. (2004) Lietuvos politinė sistema: sąranga ir raida. Žilinskas G. Vietos savivalda. Kaunas, Poligrafija ir informatika, 490 psl.

įstatymų nustatytuose ribose turi teisę ir gebėjimą tvarkyti ir valdyti ppagrindinę viešųjų reikalų dalį, už tai prisiimdamos visą atsakomybę ir vadovaudamosi vietos gyventojų interesais. Šią teisę turi tarybos ar susirinkimai, slaptu balsavimu tiesioginių, lygių ir visuotinių rinkimų būdu laisvai išrinkti nariai, kurie gali turėti jiems pavaldžius vykdomuosius organus.2 Vietos savivalda yra grindžiama šiais pagrindiniais principais:

1. atsakomybė rinkėjams. Savivaldybės tarybos nariai (toliau – tarybos nariai) už savo veiklą yra atsakingi ir atskaitingi rinkėjams;

2. gyventojų dalyvavimas tvarkant viešuosius savivaldybės reikalus. Savivaldybės institucijos sudaro sąlygas gyventojams tiesiogiai dalyvauti rengiant sprendimų projektus, organizuojant apklausas, susirinkimus, sueigas, viešą peticijų nagrinėjimą, skatina kitas pilietinės iniciatyvos formas. Savivaldybės institucijos diegia savivaldos principus švietimo, kultūros ir kitose įstaigose, remia visuomeninių organizacijų iniciatyvas, susijusias su viešųjų savivaldybės reikalų tvarkymu;

3. savivaldybių ir valstybės interesų derinimas tvarkant viešuosius savivaldybių reikalus.

4. savivaldybės institucijų veiklos laisvė ir savarankiškumas, kai jos, įgyvendinamos įstatymus, kitus teisės aktus ir įsipareigojimus bendruomenei, priima sprendimus;

5. veiklos skaidrumas. Savivaldybės institucijų ir kitų savivaldybės viešojo administravimo subjektų veikla turi būti aiški ir suprantama gyventojams, kurie domisi, jiems sudaromos sąlygos gauti paaiškinimus, kas ir kodėl daroma;

6. bendruomenės ir atskirų savivaldybės gyventojų interesų derinimas. Savivaldybės institucijų priimti sprendimai bendruomenės interesais neturi pažeisti įstatymų garantuotų atskirų gyventojų teisių;

7. viešumas ir reagavimas į gyventojų nuomonę. Gyventojai ar jų atstovai turi teisę susipažinti su savivaldybės institucijų priimtais sprendimais, gauti viešus ir motyvuotus aatsakymus į pareikštą nuomonę apie savivaldybės institucijų ir kitų savivaldybės institucijų ir kitų savivaldybės viešojo administravimo subjektų bei atskirų valstybės tarnautojų darbą. Savivaldybės viešojo administravimo subjektų veikla gali būti slapta ar konfidenciali tik įstatymų nustatytais atvejais;

8. savivaldybės veiklos ir savivaldybės institucijų priimamų sprendimų teisėtumas. Savivaldybės institucijų ir kitų savivaldybės viešojo administravimo subjektų veikla bei visais jų veiklos klausimais priimti sprendimai turi atitikti įstatymų ir kitų teisės aktų reikalavimus;

9. žmogaus teisių bei laisvių užtikrinimas ir gerbimas. Savivaldybės institucijų ar valstybės tarnautojų priimami sprendimai neturi pažeisti žmogaus orumo, jo teisių ir laisvių bei moterų ir vyrų lygių galimybių.3

2. Europos chartija apie vietos savivaldą (1994), Savivaldybė, 1, 46 psl.

3. Krupavičius A., Lukošaitis A. (2004) Lietuvos politinė sistema: sąranga ir raida. Žilinskas G. Vietos savivalda. Kaunas, Poligrafija ir informatika, 491 psl.

Analizuojant vietos savivaldybės sampratą, įžvelgiamas prieštaravimas tarp vietos (autonomijos) savivaldumo ir teisinės ar ekonominės priklausomybės nuo aukščiausios valstybės valdžios. Šie du aspektai sąlygiškai atskiria vietos savivaldybių susikūrimo mechanizmus aiškinančias teorijas į dvi grupes. Pirmos grupės teorijų esmę sudaro tai, kad savivaldybių susikūrimo mechanizmas siejamas su jų teise skelbti peticiją dėl vietinės laisvės, o valstybė šią peticiją pripažįsta įstatymu. Šiuo atveju pripažįstamas savivaldybių pirmapradiškumas valstybės atžvilgiu. Šitoks aiškinimas būdingas anglų- amerikiečių vietos savivaldos sistemoms, nors ir

JAV, kur savivaldybės turi daug teisių, jos vis dėl to turi paklusti valstijų valdžiai. Antrosios teorijos vietos savivaldybių sudarymo mechanizmą sieja su valstybės įstatymais, kurie nustato savivaldos institucijas, valdymo formas bei kompetenciją. Šioje koncepcijoje vietos savivaldybių institucijos santykiuose su valstybe neturi jokių savų teisių, nes teisės, kurias vykdo, yra valstybės teisės, o tai parodo, kad vietos savivaldybės institucijų “įstatymų leidimo” iniciatyva yra daug platesnė anglų-amerikiečių sistemose, negu ta, kuria disponuoja europinės sistemos savivaldos institucijos. Nors bendras šių sistemų bruožas toks, kkad jos vis dėl to turi paklusti valstybės valiai.4

Išaiškinus vietos savivaldos sampratą, pagrindines sąvokas ir principus remiantis Lietuvos Respublikos įstatymais, galima pereiti nagrinėti istorinę vietos savivaldos institucijų raidą t.y. vietos savivaldos institucijų raidą Lietuvos istorijos kontekste.

2. ISTORINĖ VIETOS SAVIVALDOS RAIDA LIETUVOJE

XIII a. Feodalinėje Lietuvoje vietinių bendruomenių pagrindu formavosi vietos savivaldos institucijų sistema ir administracinė teritorinė struktūra, tai buvo dviejų pakopų teritorinis susiskirstymas. Pirmąją pakopą sudarė valsčiai, o keli ar keliolika valsčių sudarydavo stambesnį politinį teritorinį vienetą – žemę. Nuo 1413 mm. Lietuvos Didžiojoje Kunigaikštystėje pradėta sudarinėti vaivadijas. Vaivadijos buvo skirstomos į pavietu, kurie kartais prilygo senajam valsčiui ar apėmė kelis valsčius. Pavietas tapo bajorų luomo savivaldos vienetu. Pavietuose smulkesniu administraciniu vienetu buvo dvaras su savo baudžiavos sistema. Toks administracinis teritorinis ppadalijimas galutinai įgyvendintas po 1569 m. Liublino unijos, kai buvo sudaryta federacinė Lietuvos ir Lenkijos valstybė. Tik 1795 m. Rusijai okupavus daugumą lietuviškų žemių, buvo pakeistas ir jų administracinis teritorinis padalijimas į gubernijas, o pastarosios suskirstytos į apskritis, vadinamas ujezdais. 1861 m. panaikinus baudžiavą, įkurti valsčiai, jie buvo luominės valstiečių vietos savivaldybės, kartu ir administraciniai valstiečių valdymo vienetai iki pat Pirmojo pasaulinio karo pradžios. 1915 m. Vokietija okupuotoje Lietuvoje įveda savo administracinį teritorinį suskirstymą į apskritis – kreizus, o kreizai suskirstomi į valsčius – bezirkus. XX a. pradžioje Lietuvos valstybė atgavo nepriklausomybę ir keisti administracinę sistemą neskubėjo, nes buvo perimtas iš vokiečių okupacijos laikais nustatytas

4. Szlachta B.(1991) Vietinės savivaldos esmė. Politologija, 2 (2), 17 psl.

administracinis padalijimas apskritimis, o iš ccarinės Rusijos laikų vietos savivaldybės vienetu paliktas valsčius.

Lietuvos Respublikoje valstybės valdžia valsčiams ir apskritims suteikė vietos savivaldos teisę. Taigi, carinės Rusijos valsčių pasirinkus vietos savivaldybės konstrukcijos vienetu, jis buvo iš esmės reformuotas: valsčius buvo sutvarkytas demokratiniais pagrindais, t.y. jis jau nebebuvo valstiečių luomine savivaldos institucija, bet tapo vietos savivaldybės vienetu, apimančiu visus atitinkamos teritorijos gyventojus. Ir valsčius, ir apskritis, kuriems valstybinė valdžia suteikė vietos savivaldos teisę, kartu buvo ir šios valdžios dirbtinai sukurti, lietuviškų tradicijų neturintys administraciniai vienetai. Tarpukario ((1922m.) Lietuvos konstituciją analizuodamas M.Romeris pažymi, kad: “pirmojo laipsnio vietos savivaldybės (valsčiaus) konstrukciją 1922 m. konstitucijoje negalima pavadinti tikrąją prasme komunaline: ji nėra vietos bendruomenių savivaldybė. Miestų atžvilgiu ji tikrai yra bendruomeninė (komunalinė); tačiau sodžiaus atžvilgiu jos subjektu yra ne bendruomenė, bet dirbtinis sudėtingas vienetas, valsčius, kuris su vietos bendruomene nesutampa ir apima visą grupę šių bendruomenių tam tikrame administracinio padalijimo plote.” 1918m. – 1940m. Lietuvos Respublikoje veikė trijų rūšių vietos savivaldos institucijos: valsčiai, miestai, apskritys. Buvo sudaryta dviejų lygių vietos savivaldybių sistema: valsčiai ir miestai, kurie turėjo valsčių teises, priklausė pirmajam savivaldybių lygiui, o apskritys – antrajam. Apskritys sudarė valsčiai ir miestai, turintys valsčiaus teises. Tik didieji miestai, kurie buvo priskirti apskritims, nepriklausė šiai sistemai, nes nebuvo susieti jokiais ryšiais nei su valsčiais, nei su apskritimis. Valsčiai buvo suskirstyti į seniūnijas, jos neturėjo vietos savivaldos teisių. Seniūnijų krivulės ir seniūnai buvo valsčiaus savivaldybės institucijos. Piliečiai visų seniūnijos problemų spręsti susirinkdavo į krivules ir jose rinko seniūnus, jų pavaduotojus.

Valsčiaus gyventojai valsčiaus tarybą rinko tiesiogiai: iki 1929m. ją rinko pagal proporcinę rinkimų sistemą, o vėliau atstovūs į tarybą rinko piliečiai seniūnijų sueigose, kurios nuo 1931m. vadinamos krivulėmis. Kitus valsčiaus pareigūnus – tarybos pirmininką ir jo pavaduotoją, viršaitį, jo padėjėją ir iždininką ((pastarieji trys sudarė valdybą) bei revizijos komisiją iš trijų narių – rinko taryba. Nuo 1929m. renkamų pareigūnų skaičius sumažėjo: tarybos rinko tik viršaitį ir jo pavaduotoją.

Valsčiai ir miestai, turintys valsčiaus teises sudarė apskritys. Apskričių tarybas sudarė valsčių atstovai, kuriuos rinko valsčių ir miestų tarybos. Nuo 1929 m., be jų, į tarybas įėjo valsčių viršaičiai ir antraeilių miestų burmistrai. Tokia taryba iš savo narių rinko pirmininką ir jo pavaduotoją bei apskrities valdybą iš trijų narių. Valdybos pirmininką taip pat rinko taryba. Nuo 1924 m. apskrities valdybos pirmininku tapo apskrities viršininkas – valstybinės valdžios atstovas apskrityje, todėl taryba rinko tik du valdybos narius, kurios nuo 1931m. tvirtino Vidaus reikalų ministras. Apskrityje nebuvo nė vieno piliečių tiesiogiai renkamo pareigūno. Valsčių, miestų ir apskričių institucijų kadencija buvo nustatyta vienoda: pradžioje – dveji, o nuo 1921 m. – treji metai, tik tarybų pirmininkai ir jų pavaduotojai buvo renkami vieneriems metams. Nuo 1931 m. pirmaeilių miestų, o nuo 1934 m. antraeilių miestų burmistrai ir valsčių viršaičiai bei jų padėjėjai, apskričių valdybų nariai buvo renkami septyniems metams, o nuo 1937 m. – penkiems metams. Taigi, tarybų ir jų renkamų viršaičių, burmistrų, valdybų kadencijos nesutapo.

Apibendrinant vietos savivaldybių raidos tendencijas tarpukario Lietuvoje, galima teigti, kad Lietuvoje, kaip iir kituose valstybėse, savivaldybėms buvo suteiktos palyginti plačios teisės, tik po 1926 m. valstybinio perversmo vietos savivaldos institucijų laisvės buvo apribotos.

1940 m. lapkričio 12 d. SSRS okupavusi Lietuvą, panaikino tradicinę vietos savivaldos institucijų sistemą. Sovietinė sistema vietos savivaldos instituto nepripažino, kadangi rėmėsi valdžios centralizmo principu, todėl sovietinės valdžios sąrangoje buvo tik centrinei valstybinei valdžiai pavaldūs vietinės valdžios ir valdymo organai.

Nuo 1990 m. Lietuvoje įsigali demokratinė politinė santvarka, kuri iš esmės pakeičia visą politinę sistemą. Jau 1990 m. vasario 12 d. Vietos savivaldos pagrindų įstatymas nustatė naują veitinės valdžios sistemą Lietuvoje: tai iš esmės nauja žemesniųjų valdymo lygių raida, decentralizacija ir žemesniųjų administravimo struktūrų savarankiškumas. Tai reiškė valstybės valdžios ir vietos savivaldos atskyrimą, nors kurį laiką išliko sovietinis administracinis teritorinis suskirstymas: 44 rajonai, 12 respublikos miestų, 80 rajonų miestų, 19 miesto tipo gyvenviečių ir 427 apylinkės. 1990m. nustatytos dvi savivaldybių pakopos: žemesnioji ir aukštesnioji. Žemesniosios pakopos savivaldybėms priskirtos apylinkės (valsčiai), gyvenvietės (valsčiai) ir rajono (apskrities) miestai, o aukštesniosioms – rajonai (apskritys) ir respublikos miestai. Taigi išliko dviejų lygių vietos savivaldos sistema, į kurią neiėjo tik respublikos miestai, vadinasi buvo grįžtama prie labai panašios tarpukario Lietuvoje egzistavusios dveijų lygių savivaldybių sistemos. Ši vietos savivaldos institucijų sistema veikė tik iki 1995 m.,

nes naujasis vietos savivaldos modelis buvo pradėtas įgyvendinti 1994 m. liepos mėn., priėmus naujus teisės aktus: Vietos savivaldos, Savivaldybių tarybos rinkimų, LR teritorijos administracinių vienetų ir jų ribų, Apskrities valdymo. Šios reformos rezultatas: buvo įkurta 10 apskričių, buvę LR pavaldumo miestai bei rajonai tapo savivaldybėmis, panaikintos apylinkės kaip administraciniai vienetai, pirmą kartą Lietuvoje buvo nustatyta tik vieno lygio vietos savivaldybių sistema. Nauji įstatymai nustatė bendrą miestų ir rajonų savivaldos institucijų organizavimo ir veiklos tvarką. Taip buvo sudaromos tokios pat savivaldos iinstitucijos, joms nustatoma vienoda kompetencija visose šalies savivaldybėse ir sostinėje, ir didžiuosiuose Lietuvos miestuose, ir rajonuose. LR piliečiai – savivaldybės gyventojai daugiamandatėse rinkimų apygardose rinko savivaldybės tarybos narius trejiems metams, remdamiesi visuotine, lygia ir netiesiogine rinkimų teise, slaptu balsavimu pagal proporcinę rinkimų sistemą.5

Apžvelgus istorinę Lietuvos savivaldos institucijų raidą, pagrindines tendencijas, galima teigti, kad Lietuvoje įsigalėjo demokratinė visuomenės savivalda su vietos savivaldos instiucijomis sudarydama bendrą Lietuvos valstybės politinę sistemą.

5. Krupavičius A., Lukošaitis A. (2004) Lietuvos politinė sistema: sąranga ir rraida. Žilinskas G. Vietos savivalda. Kaunas, Poligrafija ir informatika, 497 psl.

3. VIETOS SAVIVALDOS INSTITUCIJOS

3.1. SAVIVALDYBĖS TARYBA

Savivaldybės taryba yra atstovaujamoji institucija, kuri įgyvendina savivaldos teisę. Savivaldybės taryba susideda iš demokratiškai išrinktų savivaldybės bendruomenės atstovų. Nuo 2002 m. savivaldybės tarybos nariai, kkurių skaičius svyruoja nuo 21 iki 51, renkami ketverių metų kadencijai. Savivaldybių tarybos renkamos pagal proporcinių rinkimų sistemą, tokia rinkimų sistema suteikia galimybę į savivaldybių tarybas patekti ir mažoms, neįtakingoms politinėms partijoms. Kad vienai partjai gauti absoliučią daugumą ir laimėti tarybos rinkimus yra sunkiai pasiekiamas rezultatas, aiškiai parodė 2000 m. kovo 19d. Įvykę savivaldybių tarybų rinkimai, kur mandatus į tarybas pasiskirstė 24 politinės partijos iš 28 dalyvavusių. Politinė fragmentacija ypač išryškėja, analizuojant rinkimų rezultatus atskirose savivaldybių tarybose. Pažymetina, kad tik 8 iš 60 tarybų viena partija sugebėjo gauti absoliučią daugumą mandatų 2000 m.. 2002 m. savivaldybių rinkimų rezultatai parodė dar didesnę politinę fragmentaciją nei prieš tai, todėl esant tokiai situacijai, norint rezultatyviai dirbti, partijoms būtina sudaryti koalicijas, nes nuo koalicijų tvirtumo priklauso mero valdžios stabilumas. Esant netvirtoms koalicijoms, mero įtaka susilpnėja, ir priešingai – tvirtos koalicijos didina jo valdžios galias.

LR Konstitucinis teismas 2002 m. gruodžio 24 d. priėmė nutarimą dėl Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo atitikties LR Konstitucijai. Pagal šį nutarimą LR Seimas 2003 m. sausio 28 d. priėmė Vietos savivaldos įstatymo pakeitimus, kurie stipriai pakoregavo savivaldybės institucijų sąveiką. Po įstatymo įsigaliojimo savivaldybėse liko dvi svarbiausios institucijos: atstovaujamoji – taryba ir vykdomoji – administracijos direktorius, taigi meras tapo tarybos pirmininku, oo visos vykdomosios funkcijos perduotos savivaldybės administracijos direktoriui. Įstatyme administracijos direktorius apibrėžiamas kaip savivaldybės administracijos vadovas – įstaigos vadovas, pavaldus savivaldybės tarybai ir atskaitingas merui.6

Savivaldybės taryba savo įgaliojimus įgyvendina kolegaliai savivaldybės tarybos posėdžiuose. Savivaldybės taryboje svarstytinus klausimus kartu su sprendimų projektais merui pateikia komitetai, komisijos, tarybos nariai, savivaldybės kontrolierius, savivaldybės administracijos direktorius. Savivaldybių tarybų komitetai – tai savivaldybių tarybų veiklos tarp posėdžių tąsa. Tarybos komitetai sudaromi savivaldybės tarybai teikiamiems klausimams preliminariai nagrinėti ir išvadoms bei pasiūlymams teikti, kontroliuoti, kaip laikomasi įstatymų ir vykdomi savivaldybės tarybos, mero sprendimai. Jie sudaromi iš tarybos narių savivaldybės tarybos sprendimu. Sudarant komitetus, laikomasi proporcingo daugumos ir mažumos atstovavimo principo. Komitetų ir jų narių skaičių bei įgaliojimus nustato taryba. Savivaldybės taryba, būdama kolegali institucija, turi įgaliojimus svarstyti

6. Krupavičius A., Lukošaitis A. (2004) Lietuvos politinė sistema: sąranga ir raida. Žilinskas G. Vietos savivalda. Kaunas, Poligrafija ir informatika, 502 psl.

ir priimti daugumą svarbių sprendimų, liečiančių vietos bendruomenių gyvenimą. Taryba priima sprendimus dėl seniūnijų steigimo ir jų skaičiaus, priskiria seniūnijoms savivaldybės teritorijas, tvirtina savivaldybės biudžetą ir jo įvykdymo apyskaitą, priima teikti mokesčių, rinkliavų ir kitas lengvatas savivaldybės biudžeto sąskaitą, gali priimti sprendimus dėl disponavimo savivaldybei nuosavybės teise priklausančiu turtu, biudžetinių įstaigų, savivaldybės įmonių, viešųjų įstaigų bei aakcinių bendrovių steigimo ar dalyvavimo jas steigiant ir kita.

3.2. SAVIVALDYBĖS MERAS

Savivaldybės vadovas yra meras. Merą renka savivaldybės taryba slaptu balsavimu iš savo narių. Iš savo narių tarpo mero siūlymu taip pat skiria viena ar kelis mero pavaduotojus. Meras yra išrinktas, o mero pavaduotojas paskirtas, jeigu už jų kandidatūras prabalsavo dauguma visų tarybos narių. Šias pareigybes gali užimti tik Lietuvos Respublikos piliečiai. Pasibaigus savivaldybės tarybos įgaliojimams, mero įgaliojimai baigiasi, kai naujai išrinkta savivaldybės taryba išrenka merą. Jeigu meras atsisako eiti pareigas iki to laiko, kol naujai išrinkta savivaldybės taryba išrinks merą, laikoma, kad jis atsistatydino savo noru. Šiuo atveju savivaldybės taryba mero pareigas laikinai eiti paveda vienam naujai išrinktos tarybos nariui.

Taigi, mero legitimacijos šaltinis yra tarybos narių dauguma, kurią sudaro rinkimus laimėjusi partija ar partijų koalicija. Vadinasi, tarybos dauguma gali merą ir kontroliuoti, ojei kyla politinių nesutarimų, tarybos dauguma gali merą ir atstatydinti. Tai silpnina mero galias. Jeigu merą rinktų savivaldybės gyventojai tiesioginiuose rinkimuose, jo valdžios galios itin sustiprėtų. Tiesioginiuose rinkimuose išrinktas meras nepriklausytų nuo tarybos narių. Kita vertus, meras, būdamas tarybos daugumos lyderis ir naudodamasis partine drausme, turi galimybių kontroliuoti visas vietos savivaldos institucijas, formuoti savivaldybės politiką ir vadovauti jos įgyvendinimui. Meras atsiskaito savivaldybės tarybai ir bendruomenei už savivaldybės veiklą. TTaip pat jis yra atsakingas už valstybinių t.y. perduotų savivaldybėms, funkcijų įgyvendinimą. Mero sprendimai įforminami potvarkiais, o priimtus norminius administracinius teisės aktus gali sustabdyti ar panaikinti savivaldybės taryba ir meras.

3.3. SAVIVALDYBĖS ADMINISTRACIJA

Savivaldybės administracija yra savivaldybės įstaiga, kurią sudaro struktūriniai, struktūriniai teritoriniai padaliniai – seniūnijos (filialai) ir į struktūrinius padalinius neįeinantys viešojo administravimo valstybės tarnautojai. Jos įgaliojimai nesusiję su tarybos įgaliojimų pabaiga. Savivaldybės administracijos direktorius yra savivaldybės administracijos vadovas – įstaigos vadovas, pavaldus savivaldybės tarybai ir atskaitingas merui. Savivaldybės administracija savo teritorijoje organizuoja ir kontroliuoja savivaldybės institucijų sprendimų vykdymą; taip pat įgyvendina įstatymus ir Vyriausybės nutarimus, nereikalaujančius savivaldybės institucijų sprendimų, įstatymų nustatyta organizuoja savivaldybės biudžeto pajamų ir išlaidų bei kitų piniginių išteklių buhalterinę apskaitą, organizuoja ir kontroliuoja savivaldybės turto valdymą ir naudojimą; administruoja viešųjų paslaugų teikimą.7

Savivaldybės administracijos struktūrinis teritorinis padalinys yra seniūnija, veikianti tam tikroje jos teritorijos dalyje. Seniūnijų skaičių ir jų aptarnaujamos teritorijos ribas savo sprendimu nustato savivaldybės taryba, o veiklą reglamentuoja mero patvirtinti seniunijos veiklos nuostatai. Senūnija administruoja jai priskirtų viešųjų paslaugų teikimą. Seniūnijai vadovauja seniūnas, kurį konkurso būdu skiria ir atleidžia savivaldybės administracijos direktorius.

4. SAVIVALDYBIŲ FUNKCIJOS IR SANTYKIAI SU KITOMIS VALDŽIOS INSTITUCIJOMIS

4.1. SAVIVALDYBIŲ FUNKCIJOS

Organizuojant demokratinę savivaldą, svarbią reikšmę turi tikslus kompetencijos apibrėžimas ir atribojimas. Tai reiškia tiksliai

nustatyti veiklos funkcijas, t.y. apriboti valstybės institucijų ir savivaldybės kompetenciją ir įgaliojimus. Jau pats savivaldos principas neišvengiamai teigia, jog savivaldybės turi savo nuosavą kompetenciją. Vykdydamos šiai kompetencijai priklausomus darbūs, jos turi visišką veiklos laisvę, teisę valdyti savo reikalus be valstybės valdžios kišimosi į jos sferą. Tačiau nėra akivaizdžių kriterijų, kuriais būtų galima nustatyti, kas priklauso valstybinės valdžios, o kas vietos savivaldybių kompetencijai, dėl to, tikslią ribą galima nustatyti tik remiantis įstatymais. Lietuvoje nuo 1995 m. taikytas savivaldybių funkcijų (įgaliojimų) skirstymas įį dvi grupes – savarankiškąsias ir valstybės deleguotąsias funkcijas. 2000 metais spalio 12 d. Priėmus Vietos savivaldos įstatymo pakeitimo įstatatymą, suderintą su valstybės tarnybos įstatymu (priimtu 1999 m. liepos mėn.), savivaldybės įpareigotos pertvarkyti savo vidinę politinę – administracinę struktūrą, vadovaudamosi naujomis įstatymo nuostatomis:

1. Savivaldybių funkcijos suskirstytos į keturias grupes pagal sprendimų priėmimo laipsnį ir dvi grupes pagal veiklos pobūdį, perskirstyti įgaliojimai tarp savivaldybės politinės valdžios institucijų, daugiau valdžios sutreikiant savivaldybės tarybai (valdybos įgaliojimų saskaita).

2. Savivaldybės administracija įgavo viešojo administravimo įstaigos statusą, todėl aaiškiau nustatyta: 1) jos paskirtis; 2) vykdomosios funkcijos; 3) santykis su viešąsias paslaugas

7. Krupavičius A., Lukošaitis A. (2004) Lietuvos politinė sistema: sąranga ir raida. Žilinskas G. Vietos savivalda. Kaunas, Poligrafija ir informatika, 506 psl.

teikiančiais subjektais; 4) pakeistas savivaldybės aadministratoriaus statusas, jo skyrimo tvarka, aiškiau apibrėžti jo įgaliojimai.

3. Aiškiau apibrėžti ir atskirti savivaldybės mero ir administratoriaus įgaliojimai, vadovaujant savivaldybės tarnautojams. Savivaldybės administratorius realiai tapo karjeros tarnautojų vadovu, o savivaldybės meras – politinio pasitikėjimo tarnautojų vadovu. Nustatyta, kad meras vadovauja savivaldybės administracijai per administratoriu (atsakingą ne tik už personalo valdymą, vidinį administravimą, bet ir už savivaldybės administracijos, kaip viešojo administravimo įstaigos, asignavimų valdymą).8

Lietuvoje savivaldybių funkcijos pagal veiklos pobūdį skirstomos į:

1. Viešojo administravimo, kurias atlieka savivaldybės taryba, savivaldybės kontrolierius, valdyba, meras, savivaldybės administracija, kitos įstaigos, tarnybos, savivaldybės tarnautojai, kuriems teisės aktai ar savivaldybės tarybos sprendimai suteikia viešojo administravimo teises savivaldybės teritorijoje.

2. Viešųjų paslaugų teikimo. Jas teikia savivaldybių įsteigti paslaugų teikėjai arba pagal sudarytas su savivaldybę sutartis – kiti fiziniai bei juridiniai asmenys.

Pagal sprendimų ppriėmimo laisvę savivaldybių funkcijos skirstomos į:

1. Savarankiškąsias, kurias savivaldybės atlieka pagal įstatymų suteiktą kompetenciją, įsipareigojimus savo bendruomenei ir jos interesais. Įgyvendindamos šias funkcijas, savivaldybės turi sprendimų iniciatyvos, jų priėmimo bei įgyvendinimo laisvę ir atsako už šių funkcijų atlikimą.

2. Priskirtąsias (ribotai savarankiškas), kurias savivaldybės atlieka, atsižvelgdamos į vietos sąlygas ir aplinkybes, įgyvendindamos įstatymus ir jų pagrindu priimtus kitus teisės aktus.

3. Valstybines (perduotas savivaldybėms), t.y. valstybės funkcijas, perduotas savivaldybėms, atsižvelgiant į gyventojų intetresus. Savivaldybės, įgyvendindamos šias funkcijas, turi įstatymų nustatytą sprendimų priėmimo laisvę.

4. Sutartines funkcijas, kkurių įgyvendinimas grindžiamas sutartimis. Savivaldybės gali atlikti kitas įstatyme nenumatytas valstybės funkcijas (viešojo administravimo ir viešųjų paslaugų teikimo) pagal sudarytas sutartis su valstybės institucijomis ar įstaigomis. Savivaldybė tokias sutartis gali sudaryti tik tuo atveju, kai tam pritaria taryba.9

Finansiniai ištekliai ir laisvė juos naudoti savo veikloje garantuoja vietos savivaldybių autonomiją. Europos vietos savivaldos chartijoje užfiksuotas esminis principas, kad vietos savivaldos darinių finansiniai ištekliai turi būti proporcingi jų atsakomybei, numatytai konstitucijos ir įstatymų. Europos vietos savivaldos chartijoje sakoma, kad šalies ekonomikos politika suteikia vietinės valdžios

8. Astrauskas A. (2003) Vietos savivaldos samprata ir savivaldybės institucinė struktūra. Vilnius, 84 psl.

9.Krupavičius A., Lukošaitis A. (2004) Lietuvos politinė sistema: sąranga ir raida. Žilinskas G. Vietos savivalda. Kaunas, Poligrafija ir informatika, 508 psl.

organams teisę turėti atitinkamus savo finansinius išteklius, kurius jie savo nuožiūra gali laisvai panaudoti suteiktų įgaliojimų ribose; savivaldos organų finansiniai ištekliai turi būti proporcingi konstitucijos ir įstatymų numatytiems įsipareigojimams; vietinės valdžios organai bent dalį finansinių išteklių gauna iš vietos mokesčių ir rinkliavos, kurių dydį nustato jie patys vadovaudamiesi statutu; finansų sistema, kuria grindžiami vietiniams valdžios organams prieinami finansiniai ištekliai, yra pakankamai įvairi ir lanksti, kad leistų jiems neatsilikti nuo uždavinių įgyvendinimo kaštų.10

4.2. SAVIVALDYBĖS SANTYKIAI SU KITOMIS VALDŽIOS INSTITUCIJOMIS

Lietuvos valstybėje funkcionuojančias vietos savivaldos iinstitucijas prižiūri valstybinė valdžia. Kiekvienai savivaldybės institucijai įstatymai nustato didesnį ar mažesnį savarankiškumą, todėl jos nėra visiškai priklausomos nuo aukščiausių valstybinės valdžios institucijų, tik veikiantys teisiniai aktai aiškiai apibrėžia atvejus, kada valstybės administracija gali kontroliuoti savivaldybių veiklą. Europos vietos savivaldos chartija pabrėžia, kad 1) bet kokia administracinė vietinės valdžios organų priežiūra gali būti vykdoma tik pagal tokią tvarką ir tais atvejais, kuriuos numato konstitucija ar statutas; 2) bet kokia vietinės valdžios organų veiklos administracinė priežiūra vykdoma siekiant užtikrinti įstatymų ir konstitucinių principų laikymasi, tačiau aukštesnio lygio vietinės valdžios organai gali vykdyti administracinę priežiūrą siekdami vietinės valdžios organams deleguotų uždavinių įgyvendinimą; 3) vietinės valdžios organų administracinė priežiūra vykdoma taip, kad kontroliuojančių organų įsikišimas būtų proporcingas interesams, kuriuos jie numato ginti.11

Lietuvos Respublikoje vykdoma vietos savivaldybių priežiūra ir yra tikrinama ar savivaldybės veikia pagal Konstituciją ir įstatymus, įgyvendina Vyriausybės sprendimus. Vietos savivaldybių priežiūrą teisėtumo požiūriu vykdo Vyriausybės skiriami pareigūnai – Vyriausybės atstovai. Vyriausybė apskričiai skiria vieną Vyriausybės atstovą. Ši institucija įsteigta 1993 m., tačiau 1996 m. pabaigoje Vyriausybės atstovo institucija buvo panaikinta, osavivaldybės institucijų veiklos teisinės priežiūros funkcija buvo perduota apskričių viršininkams, bet po 1998 m. vasario mėn. LR Konstitucinio teismo sprendimo buvo atkurta Vyriausybės atstovo institucija, kuriai vėl nustatyta teisė vykdyti savivaldybių aadministracinę priežiūrą. Vyriausybės atstovas turi teisę: 1) tikrinimų metu gauti savivaldybės institucijų teisės aktų originalus, o prireikus – ir šių institucijų vadovų paaiškinimus dėl teisės akto priėmimo; 2) dalyvauti savivaldybių tarybų bei valdybų posėdžiuose, įspėti apie svarstomų sprendimų projektuose esančius prieštaravimus įstatymams bei kitiems teisės aktams; 3) nagrinėti savivaldybių institucijų priimtus teisės aktus, pažeidžiančius įstatymų ir kitų teisės aktų nuostatas, ir priimti dėl jų sprendimus pagal savo įgaliojimus.12

10. Europos chartija apie vietos savivalda (1994) Savivaldybė, 1, 47 psl.

11. Ibiden, 48 psl.

12. Lietuvos Respublikos Konstitucija (1994) Vilnius, TI centras prie teisingumo ministerijos, 48 psl.

LR Konstitucijoje nustatyta, kad įstatymo numatytais atvejais ir tvarka savivaldybės teritorijoje Seimas gali laikinai įvesti tiesioginį valdymą. Tiesioginis valdymas gali būti įvedamas, jeigu: savivaldos institucijos savo veiksmais kėsinasi į valstybės teritorijos vientisumą bei konstitucinę santvarką; kai teismai nustato, kad taryba nesilaiko LR Konstitucijos ir pažeidinėja įstatymus; kai per du mėn. nuo pirmojo naujai išrinktos savivaldybės tarybos posėdžio sušaukimo, taryba nesuformuoja savivaldos institucijų; kai taryba nesusirenka į posėdžius 3 kartus išeilės; kai meras ir taryba nevykdo valstybės perduotas funkcijas; kai pakartotinų rinkimų į savivaldybės tarybą rezultatai apygardoje pripažįstami negaliojančiais.13

Vienas iš svarbesnių argumentų valstybės valdžios priežiūrai pagrįsti yra gyventojų, esančių vietos savivaldybių institucijų valdžioje, teisių ir interesų apsauga. Įstatymai garantuoja

savivaldybės institucijų bei savivaldybės tarnautojų aktus ar veiksmus, pažeidžiančius gyventojų ir organizacijų teises, skųsti administraciniams teismams. Gyventojų skundus dėl savivaldybės pareigūnų piktnaudžiavimo ar biurokratizmo tiria Seimo kontrolieriai.

Lietuvoje aukštesniuose administraciniuose vienetuose įstatymo nustatyta tvarka valdymą organizuoja vyriausybė, o aukštesnysis administracinis vienetas yra apskritis. Lietuvoje jų yra dešimt. Apskrities viršininkas, įgyvendindamas jam priskirtas funkcijas ir vykdydamas įstatymus bei kitus teisės aktus, bendradarbiauja su savivaldybių ir valstybės valdymo institucijomis, joms pavaldžiomis valdymo įstaigomis bei organizacijomis apskrityje. Tačiau vietos savivaldybių ir valstybės valdymo institucijos, įįsteigtos apskrityje, nėra pavaldžios apskrities viršininkui. Šios įstaigos privalo pranešti apskrities viršininkui apie savo veiklą apskrityje, jis pranėša atitinkamai Seimui ar vyriausybei apie valstybės valdymo institucijų padalinių apskrityje veiklą ir sprendimus, jei jie neatitinka įstatymų, vyriausybės nutarimų arba pažeidžia piliečių ar organizacijų teises. Todėl, jei ginčijamo sprendimo nepanaikina ar nepakeičia jį priėmęs valstybės valdymo institucijos padalinys ar aukštesnioji valstybės valdymo institucija, galutinį sprendimą priima vyriausybė.

13. Krupavičius A., Lukošaitis A. (2004) Lietuvos politinė sistema: sąranga ir raida. Žilinskas G. Vietos savivalda. KKaunas, Poligrafija ir informatika, 511 psl.

IŠVADOS

Lietuvos vietos savivaldos raida istoriniame kontekste sudėtinga kaip ir savarankiškos Lietuvos valstybės istorija, nes didelę įtaką administravimo reikaluose turėjo istoriniai politinių sistemų pokyčiai ir tik Lietuvos nepriklausomybės atkūrimas po 1990 m. sąlygojo iš esmės nnaują žemesnių valdymo lygių raidą. Nepriklausomoje Lietuvoje įsigalėjo demokratinė visuomenės savivalda su vietos savivaldos institucijomis sudarydama bendrą Lietuvos valstybės politinę sistemą.

Apibendrinant galima teigti, kad savivaldybės yra valstybės kūrinys, neturintis teisės pasirinkti savo valdymo formos, jos keisti, nes ją valstybės valdžia reguliuoja įstatymais. Tokia unifikuota vietos savivaldybių valdymo forma būdinga europinėms sistemoms, kurių ryškiausias pavyzdys yra Prancūzija. Lietuva priklauso kontinentinės Europos, arba dar kitaip vadinamai prancūziškai vietos savivaldos sistemai, kurioje nebuvo ir nėra savivaldybių institucijų laisvės ir įvairovės. Taigi, Lietuvos savivaldybių institucijų egzistavimas visiškai priklauso nuo įstatymų, kurie nustato valstybės teritorinius administracinius vienetus, savivaldybių institucijas, jų funkcionavimo taisykles ir kompetenciją. Pažymėtina ir tai, kad Europos vietos savivaldos chartijoje suformuluotas apibrėžimas labai panašus į Lietuvos vietos savivaldos apibrėžimą bei sutampa pagrindiniai jjų principai.

Demokratinė visuomenė savivaldą suvokia kaip savireguliuojančią sistemą, kurioje žmonės savarankiškai ir savo atsakomybe turi teisę spręsti bendruosius reikalus, vadovaudamiesi bendruomenės poreikiais ir veikiančiais įstatymais, todėl savivaldybė yra esminė institucija, atsakinga už vietos reikalų tvarkymą ir apibrėžiama kaip valstybės teritorijos administracinis vienetas, turintis juridinio asmens statusą bei LR Konstitucijos laiduotą savivaldos teisę, įgyvendinama per savivaldybės tarybą ir jų sudaromas vykdomąsias institucijas: meras – tai savivaldybės vadovas renkamas savivaldybės tarybos; savivaldybės administracija (vadovaujama savivaldybės administracijos direktoriaus), kurią sudaro struktūriniai teritoriniai padaliniai ((seniūnijos) bei viešojo administravimo valstybės tarnautojai.

LITERATŪRA:

Astrauskas A. (2003) Vietos savivaldos samprata ir savivaldybės institucinė struktūra, Vilnius.

Europos chartija apei vietos savivaldą (1994). Savivaldybė, 1.

Krupavičius A., Lukošaitis A. (2004) Lietuvos politinė sistema: sąranga ir raida. Žilinskas G. Vietos savivalda. Kaunas, Poligrafija ir informatika.

Leonas K. (1991) Lietuvos savivaldybės. Kaunas, VU Tyrimo ir mokymo centras.

Lietuvos Respublikos Konstitucija (1994) Vilnius, Teisinės informacijos centras prie Teisingumo ministerijos.

Szlachta B. (1991) Vietinės savivaldos esmė. Politologij