Racionalusis administravimas

Įžanga

Terminas „administravimas“ visų pirma aiškintinas kaip tam

tikrų valdymo funkcijų atlikimas. Šiomis valdymo funkcijomis pripažįstamas

darbo planavimas, organizavimas, derinimas, koordinavimas, sprendimų

priėmimas, kontrolė ir pan.

Racionalusis administravimo modelis užima iškilią vietą viešojo

administravimo literatūroje. Racionalumo svarbą pirmiausia sąlygoja tai,

kad valdžios įstaigos naudoja visuomenės materialinius išteklius, ir todėl

klausimas, kaip efektyviai ir racionaliai tie ištekliai yra panaudojami

ypač svarbu ir toje įstaigoje dirbantiems žmonėms ir platesnei visuomenei.

Administravimo moksle esminis dalykas yra efektyvumas.

Efektyvumo ir racionalumo sąvokos kartais vartojamos vos nekaip sinonimai,

tačiau pirmoji iš jų labiau siejama ssu veiklos rezultatais, o racionalumas

– su priemonėmis tiems rezultatams pasiekti.

Šiame darbe, remdamiesi leidiniais – R. B. Denhardt. „Viešųjų

organizacijų teorijos“, „Viešojo administravimo efektyvumas“, „ Viešasis

administravimas“, Peters, Guy B. „Biurokratijos politika“ apžvelgsime

racionalųjį administravimo modelį, analizuosime žmogaus sprendimų

priėmimo procesą.

I. Racionalumo sąvoka

Administracinės organizacijos pagrindas yra racionalumas.

Organizacijos kuriamos tam, kad padidintų žmogaus racionalumą ir jo

elgesiui suteiktų tokią struktūrą, jog šis galėtų priartėti prie

abstraktaus racionalumo. Kiekvieno žmogaus gebėjimas reaguoti į mus

supančias problemas yra ribotas. „ Žmogaus proto sugebėjimas formuluoti ir

spręsti sudėtingas problemas yra labai menkas palyginus su problemų, kurių

sprendimo reikalauja objektyviai racionalus elgesys realiame pasaulyje,

dydžiu, ar netgi priartėjimas prie tokio objektyvaus racionalumo“.[1]

Kadangi individai gali pasiekti tik ribotą racionalumo lygį, jie buriasi

į grupes arba organizacijas, kad galėtų veiksmingai tvarkytis juos

supančiame pasaulyje. Taigi racionalus individas yra ir turi būti

organizuotas ir institucionalizuotas.

Akivaizdu, kad šitaip kalbant apie racionalumą jam suteikiama kur

kas ribotesnė ir techniškesnė prasmė, negu ji būtų kitokiame kontekste.

Priešingai ilgai filosofinei tradicijai, pagal kurią žmogaus protui rūpi

tokie didingi dalykai kaip teisingumas, lygybė ir laisvė – žmonių

visuomenių kūrimo esmė. Pasak vieno filosofo (Hockmeier), kad elgesys būtų

racionalus, reikia „apskaičiuoti tikimybes ir pagal jas teisingas priemones

suderinti su siekiamais tikslais“. Taigi teiginys, kad tam tikra

organizacija yra racionali, dar nereiškia, kad ji tarnauja moraliai ir

politiškai teisingiems tikslams, tai tik reiškia, jog ji veikia, kad

maksimaliai padidintų efektyvumą. Elgtis racionaliai, vadinasi, elgtis

taip, kad padėtum, pasiekti organizacijos tikslus. Arba, kitaip tariant,

individas, kad elgtųsi racionaliai, turi vykdyti organizacijos lyderių, t.

y. kontroliuojančios grupės, projektą.

Teoriškai, be abejo, nesunku išdėstyti racionalią tam ttikro tikslo

siekimo sistemą. Būtent tai ir daro kontroliuojanti grupė. Problemos iškyla

tada, kai į tą sistemą bandoma įsprausti žmones su žmogiškais jausmais,

interesais ir rūpesčiais. Jei veiksmus, kurie yra tinkami tam tikriems

tikslams siekti, laikysime racionaliais, tai aišku, kad vienintelis

racionalus kelias yra laikytis taisyklių ir atlikti priskirtą funkciją.

II. Individualus elgesys

Tokia nepaprastai ribota racionalumo sąvoka užgožia daugelį svarbių

klausimų, iš kurių nepaskutinės yra individo moralinė atsakomybė. Tačiau ji

leidžia labai tiksliai ir konstruktyviai suformuluoti, kaip racionalūs

(arba labai racionalūs) asmenys elgiasi organizacinėje aplinkoje.

Svarbiausia individo elgesyje yra sprendimas imtis veiklos. Todėl

organizacija suvokiama kaip sprendimus priimanti sistema, sudaryta taip,

kad į ją „įeitų dėmesį nukreipiantys ar mąstymo procesai, kurie lemia

sprendimų atsiradimą, procesus, kuriuose atrandamos ir projektuojamos

galimos veiklos formos, procesai, kuriuose įvertinamos ir atsirenkamos

galimybės“.[2] Šiame teiginyje yra dvi aiškios problemos: viena susijusi su

žmonių sprendimais įstoti į organizaciją, likti joje arba iš jos išstoti.

Piliečių dalyvavimą lemia įvairūs motyvai – socialiniai, ekonominiai,

etniniai ir kt. Dalyvavimas kurioje nors grupėje visada reikalauja iš

individo pastangų, todėl piliečiai vargu ar ryžtųsi aktyviai dalyvauti

organizacijoje ar struktūroje, neįsitikinę, kad vienokia ar kitokia narystė

(dalyvavimas) yra vertingesnė už nedalyvavimą, ir kad tam tikra nauda

viršys dalyvavimo interesų grupės veikloje pastangas. Bendros naudos kaip

vienijančio intereso motyvas dažnai nėra pakankama sąlyga racionaliems

individams vienytis į organizuotos veiklos grupę arba įsilieti į būsimą

veiklą būsimoje struktūroje, kol ji yra nedidelė. Toks teiginys pagrįstas

tomis pačiomis racionalizmo prielaidomis, kuriomis kritikuojama

individualistinė sutarties teorija. Racionalus individas, dalyvaujantis

bendroje veikloje siekiant palankių ir priimtinų sprendimų, kažin ar bus

itin aktyvus. Toks asmuo suvokia savo dalyvavimo vietą ir reikšmę kaip

nežymią (ypač jei jis nedalyvauja veiklos valdyme, koordinavime, planavime,

strategavime ir kt.). [3]

Kita problema yra susijusi su jų elgesiu, kol jie dar priklauso

organizacijai. Kiekviena problema sprendžiama apskaičiuojant individo

išlaidas ir naudą. Galima teigti, kad kiekvienas dalyvis liks

organizacijoje, jeigu jo gaunamas pasitenkinimas (ar nauda) bus ddidesnis už

pasitenkinimą, kurį jis gautų pasitraukdamas. Kol organizacija teiks

daugiau naudos, negu žmonės mano galėsią gauti kitur, tol jie liks

organizacijoje.

Panašiai apskaičiuojamas ir individo elgesys, kai jis nusprendžia prisidėti

prie organizacijos veiklos. Kadangi racionalios sistemos suinteresuotos

skatinti savo narius prisidėti prie teisingų elgesio normų, kurias nustato

vadovybė, šis klausimas susijęs su valdžia. Kiekvienas individualus narys

nustato „priėmimo zoną, kurioje jis sutinka paklusti savo vadovo priimtiems

sprendimams“. Įsakymų, patenkančių į šią zoną, klausoma, o nepatenkančių į

ją – nepaisoma.

Tačiau akivaizdu, kad organizacija suinteresuota kuo labiau

išplėsti šią „priėmimo zoną“; kuo platesnė įsakymų, kuriems paklūsta

individas, skalė, tuo didesnė tikimybė, kad individas taps veiksminga

administracinės sistemos dalimi. Todėl toliau reikia apsvarstyti, kaip į tą

zoną išplėsti. Žinoma, plėtra galėtų būti atsakas į didesnes paskatas:

daugiau pinigų arba aukštesnė padėtis galėtų paskatinti aktyviau veikti.[4]

III. „Administracinis žmogus“

Organizacijos vertybės paprasčiausiai gali pakeisti individo

vertybes. Organizacija paties individo sprendimą pakeičia organizacijos

sprendimų priėmimo procesu. Klasikinį naudos siekiantį „ekonominį žmogų“

pakeičia modernesnis ir labiau institucionalizuotas „administracinis

žmogus“: šis žmogus organizacijos tikslus priima kaip savo sprendimų

vertybių skalę, yra itin jautrus ir reaguoja į kitų organizacijos narių jam

daromą įtaką, suformuoja savo požiūrį į kitus ir priima kitų požiūrį į

save, be to, pritaria organizacijų tikslams. Nuostabiausia ir unikaliausia

„administraciniame žmoguje“ yra tai, kad dėl organizacijos įtakos jis ne

tik atlieka tam tikrus darbus, bet ir išsiugdo įprotį daryti viską, ko

reikia organizacijos tikslams pasiekti. Jis išsiugdo bendradarbiavimo

įprotį.

Ši mintis gražina mus prie racionalumo temos. Organizacijos tikslai

pasiekiami individo autonomijos kaina. Kadangi organizacijos vertybės

pakeičia individo vertybes, tampa akivaizdu, kad individo įnašas

naudingiausias bus tada, kai atitiks organizacijos įvaizdį, sukurtą

esančiųjų valdžioje. Todėl paklusnumas valdančiųjų reikalavimams yra ne tik

efektyvus – jis racionalus. Kadangi tos organizacijos didžia dalimi lemia

dalyvių minties kryptį, jos sudaro sąlygas paklusnumui, taigi ir

racionalumui žmonių visuomenėje. [5]

Priešingai nei „ekonominis žmogus“, „administracinis žmogus“ siekia

„patenkinti“ – rasti patenkinamus, o ne maksimalius sprendimus. Be to,

administracinis žmogus pasitenkina supaprastinta ir nevisaverte pasaulio

samprata, kuri dėl žmogaus ribotumo negali priartėti prie realaus pasaulio

sudėtingumo. Šios dvi sąlygos yra gana svarbios:

Pirma, dėl to kad jis randa patenkinamus, o ne maksimalius sprendimus,

„administracinis žmogus“ gali rinktis iš anksto neištyręs visų galimų

elgesio alternatyvų ir neišsiaiškinęs, kad tai iš esmės yra alternatyvos.

Antra, kadangi pasaulis jam atrodo gana „tuščias“, jis „ignoruoja visų

dalykų tarpusavio sąsajas“, todėl „administracinis žmogus“ gali priimti

savo sprendimus pagal gana paprastas taisykles, nereikalaujančias iš jo

neįmanomų mąstymo pastangų.

Paprastai tariant, nors „administracinis žmogus“ negali pasiekti idealaus

„ekonominio žmogaus“ elgesio lygio, jis stengiasi išsiversti su tuo, kas

jam prieinama.

Čia reikia pasakyti kelias pastabas. Pirma, nors

„administraciniam žmogui“ prieinamas tik „ribotas racionalumas“, jis vis

tiek privalo ieškoti racionalios (efektyvios) organizacijos veiklos. Antra,

pagrindinis apskaičiavimas tinka ir „administraciniam Žmogui“,

ir

„ekonominiam žmogui“: nauda turi būti kuo didesnė. Trečią, kad sumažėtų

neigiamas žmogaus neracionalumo poveikis, organizacija pati nustato

individo racionalumo standartus. Tai gali būti padaryta individo sprendimus

pakeičiant organizacijos sprendimais arba individo elgesį modeliuojant

pagal užprogramuotus sprendimus arba standartinę darbinę tvarką.

IV. Sprendimų priėmimas

Kad dar geriau parodytume racionaliojo modelio poveikį,

panagrinėkime du itin svarbius klausimus. Kai kurie autoriai teigė, jog

sprendimų priėmimas yra administravimo pagrindas, tiesa sakant, kad

sprendimų priėmimas ir valdymas yra vienas ir tas pat. Praeityje, veikiant

politikai ir administracijai, sprendimų priėmimui daugiausia dėmesio skyrė

aukščiausi oorganizacijos sluoksniai, kuriuose kuriama plačioji politika.

Šių lygių sprendimai veda prie kitų lygių sprendimų – žemyn per visą

organizacijos sistemą. Tie patys sprendimų priėmimo procesai vyksta nuo

vyriausiojo vadovo sprendimo imtis naujos programos iki vykdančiojo

darbuotojo sprendimo vykdyti konkretų įsakymą. Suprasti šį procesą,

vadinasi, suprasti organizacinį elgesį.[6]

Sprendimų priėmimo procesą bet kuriame lygyje sudaro trys dalys:

mąstymo, projekto ir pasirinkimo. Mąstymu Herbertas Simonas vadino tokią

veiklą, aki žmogus atidžiai stebi aplinką ir tam tikru momentu priima

sprendimą; projektavimu – alternatyvių veiklos formų paiešką ar jų radimą;

pasirinkimu – išsirinkimą tos alternatyvos, kuri atrodo sėkmingiausia.

Žinoma, Simonas pripažino, kad realiame gyvenime šie etapai nėra ryškūs,

tačiau analitiniu požiūriu tai yra pagrindiniai sprendimų priėmimo

elementai.

Turint galvoje dėmesį organizacijos efektyvumui tikėtina, kad sprendimai

priimami pačiu racionaliausiu būdu. Racionalaus sprendimų priėmimo idealas

buvo klasikinis ekonominis modelis, kai daroma prielaida, jog sprendimo

priėmėjas turi išsamią informaciją apie organizacijos tikslus, galimas

alternatyvas ir veikia taip, kad ką nors maksimaliai padidintų (prieaugį,

pelną, naudą, pasitenkinimą ir t.t.). Deja, klasikinis sprendimų priėmėjas

retai priartėja prie tokio racionalumo lygio, kokio reikalauja klasikinis

ekonominis modelis. Retai kada administratorius gali pasikliauti

visapusiška informacija apie situaciją, įskaitant ir įvairių veiksmų

padarinius. Dėl šios priežasties „administracinis žmogus“, siekdamas

racionalumo (vis dar apibrėžiamo organizacijos kontekste), pripažįsta, kad

jo galimybės elgtis racionaliai yra ribotos.

V. G. T. Allisono požiūris į racionalųjį sprendimų priėmimo modelį

Savo požiūrį į sprendimų priėmimo procesą išdėstė Grahamas T.

Allisonas knygoje „Sprendimo esmė“. Savo knygoje Allisonas teigia, kad

dauguma užsienio politikų analitikų mąsto apie konkrečius sprendimus,

implicitinius konceptualius modelius, ir kad tie modeliai smarkiai veikia

jų požiūrį į sprendimo priėmimo procesą. Be to, Allisonas sutinka, kad

klasikinis, arba „racionalaus veikėjo“ sprendimų priėmimo modelis, nors

plačiausiai vartojamas, turi rimtų trūkumų.

Allisonas racionalaus veikėjo modelį apibūdina panašiai kaip ir

Simonas. Tai tikslų nustatymo procesas, alternatyvų numatymas, padarinių

nagrinėjimas ir pasirinkimas tokios alternatyvos, kuri maksimaliai

priartintų prie tikslų. „ Racionalumas – tai nuoseklus, vertybes

maksimizuojantis rinkimasis žinomose ribose“.[7]

Allisono pateikto racionalaus veikėjo modelio apibūdinime mums

svarbu ne pats procesas, kurį jau žinome, bet tas faktas, kad šį procesą

Allisonas laiko standartiniu sprendimų priėmimo modeliu. Aišku, Allisonas

sutinka, kad daugelis užsienio politikos sprendimus analizuojančių veikėjų

naudojasi racionaliuoju modeliu. Vienas jų (individas, grupė, institucija)

šioje analizėje laikomas pagrindiniu, ir jo elgesys analizuojamas kaip

sąmoningai kryptingas ir tikslingas. Analitikas įdėmiai stebi, ar veikėjas

laikėsi geriausios strategijos, ar nenukrypo nuo to, kas pasirodė

racionaliausia. Taigi racionaliojo veikėjo modelis analitiką ir tikriausiai

politikos formuotoją nukreipia į tokius dalykus, kurie sprendimų priėmimo

procese akcentuoja priemones, o ne tikslus, ir su tuo kontekstu, kuriame

priimami sprendimai, gali turėti mažai ką bendro.

Vyriausybės politikos modelis pripažįsta, kad pagrindines

vyriausybės veiklos kryptis nustato ne pavieniai racionalūs veikėjai ir

netgi ne monolitinės viršutinių biurokratijos sluoksnių grupės. Politika

yra greičiau derybų tarp skirtingus interesus ir nevienodą galią tuos

interesus remti turinčių individų ir grupių rezultatas. Kilus nesutarimams,

šalys susitaria ir politiniame žaidime leidžia pasiekti pergalę vienai

partijai arba, kas labiau tikėtina, gauti mišrų rezultatą, kuris skiriasi

nuo visų suinteresuotų šalių ketinimų. „ Šachmatų figūras stumdo ne

priežastys remti veiklos kryptį ar alternatyvų nutarimą priimančios

organizacijos nusistovėjusi darbo tvarka, bet svarstomojo klausimo

proponentų ir oponentų galai bei sugebėjimai.

VI. Organizacijos analizė

Dažnai organizacijos suvokiamos kaip priemonė siekti konkrečių

tikslų. Jos greitai įgyja sociologinių bruožų, kurie yra kur kas platesni

nei uždaros sistemos susirūpinimas racionalumu ir efektyvumu. Pirma,

organizacijos nariai nenori būti laikomi priemonėmis – jie dalyvauja kaip

visavertės asmenybės, kiekviena su savo ypatinga ir unikalia patirtimi bei

troškimais. Antra, organizacija egzistuoja tam tikroje institucinėje

aplinkoje, pateikiančioje savų reikalavimų. Šalys, interesų grupės ir kitos

institucijos sąveikauja toje pačioje mmatricoje, vadinasi, nė viena grupė

negali išvengti kitų poveikio. Dėl šios priežasties organizacija negali

išvengti šių „neracionalių“ veiksnių įtakos.

Ši aplinkybė reikalauja organizaciją analizuoti struktūrine ir

funkcine prasme, tai yra atsižvelgiant į tai, kaip organizacija prisitaiko,

kad patenkintų pagrindinius poreikius – būtų stabili ir išsilaikytų. Vienas

tokių pagrindinių poreikių yra „neformalių ryšių organizacijoje“

stabilumas, poreikis, patenkinamas sukurtais neformaliais mechanizmais,

galinčiais suderinti anksčiau minėtus individualius skirtumus. Neformali

sistema pagreitina organizacinę komunikaciją, tačiau riboja vadovybės

politikos prerogatyvas. Kitas organizacijos poreikis yra „organizacijos,

kaip visumos, saugumas socialinių aplinkos jėgų atžvilgiu“. Šį poreikį bent

iš dalies gali patenkinti stabilūs įvairių veikėjų ryšiai, netgi tokie,

kurie, atrodytų, gali sumenkinti organizacijos gebėjimą nustatyti savo

veiklos kryptis.

Vienas tokių mechanizmų vadinamas kooptacija. Ji apibrėžiama

kaip „naujų elementų įtraukimas į organizacijos vadovybę arba politiką

nustatančią struktūrą; tai būtų kaip priemonė jos stabilumo arba

egzistavimo pavojams nukreipti“. Kooptacija – tai priemonė potencialiai

grėsmingų aplinkos jėgų pritarimui ir atsidavimui užsitikrinti.

Organizacija, įtraukdama šias grupes į savo struktūrą, siekia paramos savo

politikai ir pozicijai. Tačiau, tai, kad lyderiai naudojasi formalia

kooptacija, nereiškia tikrosios galios perleidimo. Todėl organizacija

nesuteikia galios kontroliuoti, nes tai jau būtų tolygų organizacijos

atidavimui pašaliečiams. Ypatingas aukštosios vadovybės vaidmuo yra

tvarkytis su grupe, kaip instituciniu dariniu. Kūrybingas lyderis tiri

sugebėti kurti instituciją ir jungti žmoniškąją bei technologinę medžiagą

taip, kad būtų suformuotas organizmas, įkūnijantis naujas ir ilgalaikes

vertybes. Kadangi nuo administracinio valdymo (kuriam rūpi racionalumas ir

efektyvumas) pereina prie institucinio vadovavimo, vadovams tenka nauja

užduotis – organizacijos narių veiksmams priskirti vertybes ir suteikti

prasmę. Sprendimai šiame lygyje nėra įprastiniai, jie yra lemiami, todėl

daug dėmesio turi būti skirta grupės tikslui nustatyti, organizacijos

savybėms tobulinti; su esančiais aplink jį turi suformuoti dalykiškus

santykius, tokius, kurie suderintų išorinių grupių reikalavimus ir

išlaikytų esminį pačios organizacijos vientisumą.

Išvados

Viešasis administravimas – tai procesas, jungiantis

organizacijas, individus, veikiančius pagal tam tikrus įstatymus ir

taisykles, parengtus įstatymų leidėjų, vykdomosios valdžios ir teisinių

institucijų.

Šiame skyriuje nagrinėjome racionalųjį administravimo modelį ir

kai kuriuos racionaliojo modelio iškeltus klausimus.

Racionalus sprendimų priėmimas viešose institucijose negalimas

apsiribojus vien grynuoju racionalizmu. Siekiant efektyvinti viešojo

sektoriaus veiklą, racionaliau paskirstyti šaltinius, vaidmenis ir

atsakomybę, užtikrinti demokratinę sprendimų įgyvendinimo kontrolę,

reikalingas naujų valdymo, politikos ir administravimo ideologijų

susiformavimas ir atranka. Tai padeda geriau vertinti viešųjų paslaugų

poveikį visuomenei, jos atskiriems segmentams, skatina administravimo

metodų integraciją.

Sprendžiant viešojo administravimo racionalumo uždavinius,

būtina viešojo sektoriaus veiklos racionalumo politika, sugebanti

diagnozuoti organizacinės veiklos kontekstą.

———————–

[1]R. B. Denhardt. Viešųjų organizacijų teorijos. Vilnius 2001.

[2] R. B. Denhardt. Viešųjų organizacijų teorijos. Vilnius 2001.

[3] Viešojo administravimo efektyvumas. (ats. Red. A. Raipa). Kaunas. 2001

[4] R. B. Denhardt. Viešųjų organizacijų teorijos. Vilnius 2001.

[5] R. B. Denhardt. Viešųjų organizacijų teorijos. Vilnius 2001

[6] R. B. Denhardt. Viešųjų organizacijų teorijos. Vilnius 2001

[7] R. B. Denhardt. Viešųjų organizacijų teorijos. Vilnius 2001