Valdymo reformos lietuvoje: tikslai ir rezultatai

Turinys

1. ĮVADAS 3

2. VIETOS SAVIVALDA LIETUVOJE NUO 1918 M. 4

3. REGIONINIO VALDYMO REFORMA LIETUVOJE NUO NEPRIKLAUSOMYBĖS ATKŪRIMO 6

4. TERITORINĖS SAVIVALDOS REFORMA NUO NEPRIKLAUSOMYBĖS ATKŪRIMO 8

5. IŠVADOS 11

LITERATŪROS SĄRAŠAS 12

1. Įvadas

Lietuvai atkūrus nepriklausomybę ir pasikeitus socialinei bei ekonominei sistemai reikėjo reformuoti kai kurias valdymo sritis. Ypač didelį dėmesį reikėjo skirti teritorijos administraciniam suskirstymui ir naujų teritorinės savivaldos institucijų įtvirtinimui. Šiame referate bandysiu aptarti keletą klausimų:

1) kaip Lietuvoje buvo vykdomos regioninio valdymo reforma atkūrus Nepriklausomybę;

2) kaip buvo vykdoma teritorinio valdymo reforma po Nepriklausomybės atkūrimo;

3) priminsiu kaip šios reformos buvo vykdomos nuo 11918 m., šalyje paskelbus Nepriklausomybę.

Šio referato tikslas – aprašyti Lietuvoje vykdomas teritorinio ir regioninio valdymo reformas bei atskleisti priežastis, kurios įtakojo sunkų šių reformų kelią.

2. Vietos savivalda Lietuvoje nuo 1918 m.

Lietuvai 1918 m. paskelbus nepriklausomybę, nauja politinė valdžia iš karto suprato teritorinės savivaldos svarbą atkuriant nacionalinę valstybę ir ekonomiką. Ir rusiškasis, ir vokiškasis valdymas neatitiko krašto poreikių ir tradicijų, tačiau kurti naują lietuvišką teritorijos administracinį suskirstymą vis dėlto nebuvo imtasi, apskričių ribos buvo nustatomos dažniausiai pagal rusų ujezdų ir vvokiečių kreisų ribas, kai kur jas kiek pakoreguojant. Vietos savivaldos (savivaldybių) steigimas buvo labai sudėtingas. Laikinoji Lietuvos vyriausybė 1918 m. lapkričio 11 d. atsišaukimu „Lietuvos piliečiai“ kreipėsi į Lietuvos gyventojus, ragindama kuo greičiau sudaryti valsčių ar parapijų komitetus, kurie imtųsi ttvarkyti valsčių reikalus ir vėliau iš savo atstovų sudarytų apskrities valdžią. Tuo metu buvo aiškiai įvardyta pagrindinė savivaldos grandis – valsčius. Buvo nurodoma, kad valsčiuje turėtų gyventi ne mažiau kaip 3000 žmonių. Miesteliai ir miestai, turintys 3–10 tūkst. gyventojų, turėjo tvarkytis valsčiaus teisėmis. 1919 m. pirmasis savivaldos įstatymas numatė du teritorinės savivaldos lygmenis – apskritis (subregioninis lygmuo) ir valsčius (lokalinis lygmuo). Savivaldybėms buvo suteikta gana plati kompetencija, taip pat nemažai finansinių išteklių. Valsčiai buvo atsakingi už socialinę rūpybą, švietimą, transportą bei infrastruktūros tvarkymą. Vietinės valdžios institucijos turėjo teisę pačios tiesiogiai rinkti kai kuriuos mokesčius. Joms taip pat buvo skirta nemaža dalis valstybės surinktų mokesčių.

Apskritys atliko tarpinį vaidmenį tarp centrinės valdžios ir valsčių. Iš pradžių apskrities susirinkimas (seimelis) buvo vyriausias aapskrities savivaldybės organas, o apskrities viršininkas negalėjo trukdyti jo veiklai, tačiau 1924 m., pakeitus savivaldos įstatymą, apskrities viršininkas jau tapo ir apskrities valdybos pirmininku. Apskritis pradėta formuoti kaip centrinės valdžios teritorinio (regioninio) valdymo priemonę, o valsčiaus savivaldos teisės pradėtos riboti.

Toks valdymo tipas buvo labai artimas centralizuotam autoritarinių valstybių modeliui, tačiau sudėtingu istoriniu laikotarpiu, esant komplikuotai geopolitinei padėčiai, pateisinamas. Tuo metu nebuvo apsisprendžiama kokį valstybės teritorinio valdymo modelį pasirinkti (centralistinį ar decentralistinį). Dažnas ir kardinalus įstatymų keitimas patvirtina, jog teritorinio vvaldymo ir savivaldos tradicijos dar tik formavosi.

Įvedus sovietinę valdymo sistemą Lietuvoje, teritorijos administracinis suskirstymas pradžioje iš esmės dar nebuvo keičiamas. 1940 m. pabaigoje vietoj seniūnijos įvestas apylinkės administracinis vienetas. Sovietiniais metais įsteigtų rajonų ir apylinkių liaudies tarybos funkcionavo pagal vadinamojo „demokratinio centralizmo“ principus. Neturėdamos politinės ir finansinės autonomijos, jos buvo priklausomos nuo aukštesnių organų ir griežtai kontroliuojamos komunistų partijos, savivalda buvo labai suvaržyta, formali. Įsigalint sovietinei politinei ir ekonominei sistemai, tarpukario teritorijos administracinis tinklas buvo radikaliai transformuotas pagal Sovietų Sąjungos pavyzdį. 1950 m. birželio 20 d. panaikintos apskritys ir valsčiai, įteisintos 4 sritys (regioninis lygmuo), 87 rajonai (subregioninis lygmuo) ir 2774 apylinkės (lokalinis lygmuo). Naujieji rajonai buvo formuojami mechaniškai dalijant buvusių apskričių teritorijas. Teritorinio tinklo smulkinimu okupacinė valdžia siekė sustiprinti vietinės visuomenės kontrolę. Tačiau teritorijos administraciniai vienetai greitai pradėti palaipsniui stambinti. 1953 m. panaikinamos sritys, paliekama dvipakopė teritorinė administracinė struktūra, kurioje rajonas laikytas pagrindiniu vienetu. Pertvarkant teritorinių vienetų tinklą, pradėta derinti administracinės bei ūkinės veiklos ribas. Iki nepriklausomybės atkūrimo rajonų skaičius sumažėjo iki 44, apylinkių – iki 423. Nors tuo metu radikalios stambinimo reformos vyko ir Vakarų Europoje, sovietinės valdžios vykdytas teritorinių vienetų stambinimas didino valdymo centralizavimą.

3. Regioninio valdymo reforma Lietuvoje nuo Nepriklausomybės atkūrimo

Būtinybė reformuoti teritorijos administracinį suskirstymą iir įtvirtinti naujas teritorinės savivaldos institucijas Lietuvoje iškilo tik atkūrus nepriklausomybę ir pasikeitus socialinei bei ekonominei sistemai. Lietuvos valdžia prioritetą teikė regioninei reformai, o ne vietinių teritorinių vienetų įtvirtinimui. Regioninė reforma apsiribojo tik regionų administracinio tinklo įtvirtinimu. 1991 m. Lietuvos Respublikos Vyriausybė prie Ekonomikos ministerijos sudarė darbo grupę savivaldos ir teritorinei administracinei reformai rengti, kuri parengė Lietuvos reformos koncepciją. Koncepcijos projekte buvo numatyta, kad Lietuvos Respublikos valstybės tęstinumui, istorinei atminčiai atstatyti reikia grįžti į administracinį-teritorinį suskirstymą apskritimis, valsčiais ir respublikos miestais. Ši reforma apsiribojo tarpukario Lietuvos tradicijų atgaivinimu. Alternatyvus projektas, pateiktas geografų kraštotvarkininkų, siūlė įteisinti 12 regionų, kuriems buvo siūloma suteikti senuosius baltų žemių pavadinimus. Tačiau po ilgų svarstymų ir vertinimų Vyriausybė apsisprendė sudaryti 10 apskričių (įvestos 1995 m.) , pasiremiant sovietinių regionų modeliu, mechaniškai sujungiant administracinius rajonus. Apskričių ribos dažnai sutapo su bendrosios apgyvendinimo sistemos regionų ribomis. 2000 m. priėmus Regioninės plėtros įstatymą, apskritys tapo teritorijomis, kuriose turi būti įgyvendinama nacionalinė regioninė politika. Tačiau iki šiol apskritys ir jų Regioninės tarybos nevaidina svarbaus vaidmens regionų raidos procese. Apskritys neturi jokių priemonių vykdyti regioninės plėtros funkciją, nes jos nedisponuoja finansiniais ištekliais bei neturi galių skirstant ES struktūrinius fondus. Nepakankamas decentralizacijos laipsnis regioniniu lygmeniu yra viena priežasčių, kodėl Lietuva iki šiol nnevykdo aktyvios regioninės politikos. 2001 m., kai Vyriausybė savo programoje numatė apskričių reformą, vėl pradėta daugiau kalbėti apie Lietuvos regionalizaciją. Vyriausybės patvirtintose „Apskričių teritorinės reformos kryptyse“ buvo numatyti trys regioninio lygmens teritorinių vienetų pertvarkymo variantai:

1) Lietuvos Respublikos teritorijos administracinis suskirstymas keičiamas sujungiant esamas apskritis, bet esamų savivaldybių teritorijų ribos nekeičiamos. Ekonomiškai silpnesnė apskritis prijungiama prie ekonomiškai stipresnės. Siekiama silpniau išvystytoms teritorijoms suteikti ekonominės plėtros impulsą. Lietuvos Respublikos teritorijoje liks šios apskritys: Kauno, Klaipėdos, Panevėžio, Šiaulių, Vilniaus.

2) Šalies teritorija suskirstoma į 4-5 santykiškai vienodas sritis – regionus. Regionų ribos gali būti tikslinamos teritorinio administracinio suskirstymo metu. Apskritys panaikinamos, vietoj jų įsteigiami 4 arba 5 atstovaujamieji administraciniai vienetai. Atlikus socialinių ekonominių rodiklių analizę, siūloma suformuoti 4 aukštesniuosius teritorinius darinius: Šiaurės, Vakarų, Vidurio ir Pietryčių.

3) Regionų teritorijas sudarys šių savivaldybių teritorijos:

• Aukštaitija

• Sūduva

• Žemaitija

• Dzūkija

Tačiau vidaus politinės problemos ir stojimo į ES rūpesčiai lėmė, kad naujos regionalizacijos idėja nebuvo įgyvendinta iki šiol. Lietuvos administraciniai regionai nėra teritorinės savivaldos institucijos, nes neturi tos teritorijos gyventojams atstovaujančių renkamųjų organų. Centrinės valdžios skiriami apskrities viršininkai tapo politinio pasitikėjimo pareigūnais, kurie keičiami po kiekvienų Seimo rinkimų ir pasikeitus Vyriausybei. Apskrities viršininko funkcijas sudaro dekoncentruotos centrinių valdžios institucijų funkcijos. Taip pat apskritys gavo tik nedidelę dalį planuotų joms perduoti ministerijų ir

Vyriausybės institucijų funkcijų. Lietuva, turinti vienos pakopos savivaldą, tapo unikali valstybė pasaulyje.

4. Teritorinės savivaldos reforma nuo Nepriklausomybės atkūrimo

Lietuvoje teritorinė administracinė reforma dar nebaigta. Nors visuomenė, mokslininkai, šalies valdžia ir savivaldybininkai nestokoja įvairių pasiūlymų, idėjų, daugiau kaip 15 metų verda karštos diskusijos, svarbiems sprendimams dėl teritorinės reformos priimti vis pritrūksta politinės valios. Kartais susidaro įspūdis, kad reforma įstrigo ir niekada nesibaigs. Tam įtakos turi istorijos raidoje vykusi dažna centralizuotų teritorinio valdymo modelių kaita ir autentiškų teritorinio valdymo ir savivaldos tradicijų nebuvimas.

Teritorinė ssavivalda įtvirtinta tik tarpiniu, subregioniniu teritoriniu lygmeniu, buvusių 44 sovietinių rajonų ir 12 respublikinių miestų pagrindu. Lietuvos teritorinė administracinė reforma nepripažino ir neįteisino savivaldos žemiausiu (lokaliniu) teritoriniu lygmeniu. Nors Vyriausybė įsipareigojo ženkliai didinti savivaldybių skaičių, iki šiol buvo įsteigtos tik 5 naujos savivaldybės (Visagino, Rietavo, Pagėgių, Kazlų Rūdos ir Kalvarijos) bei pakeistos kai kurių savivaldybių ribos. Savivaldos stiprinimas – kertinis pilietinės visuomenės formavimo klausimas – netapo valstybės prioritetu. Nors Lietuva 1999 m. ratifikavo Europos vietos savivaldos chartiją, subsidiarumo principas, pagal kkurį sprendimai turi būti priimti tame lygmenyje, dar nėra visiškai įgyvendintas. Naujų savivaldybių kūrimas vyko sunkiai ir sulaukė daug prieštaringų vertinimų. Tačiau laikas parodė, kad naujosios savivaldybės funkcionuoja gerai ir pateisina vietinių gyventojų lūkesčius. Naujai sukurtose savivaldybėse stipriau reiškiasi bendruomeniniai rryšiai, yra didesnis pasitikėjimas valdžios institucijomis ir geriau atstovaujama gyventojų interesams. Tai liudija ir didesnis minėtų savivaldybių gyventojų aktyvumas rinkimuose. Iki 2003 m. savivaldybės taryba, renkama savivaldybės gyventojų, buvo atstovaujamoji institucija, kuri rinkdavo merą, o šis atlikdavo vykdomąsias savivaldybės funkcijas. Tačiau inicijavus Vietos savivaldos įstatymo pakeitimus, meras neteko vykdomųjų funkcijų ir jos buvo perduotos savivaldybės administratoriui. Dėl tokio valdžios perskirstymo atsirado problemų tarp gyventojams atstovaujančiosios ir vykdomosios institucijos, ypač tais atvejais, kai mero ir savivaldybės administratoriaus pažiūros nesutampa. Prasidėjo diskusijos apie tiesioginius merų rinkimus, kurie padidintų savivaldos laipsnį, ugdytų teritorinę savimonę ir skatintų valdymo decentralizavimą. Tačiau 2006 m. valdančiosioms partijoms ir vėl pritrūko politinės valios, tiesioginiai merų rinkimai vėl buvo atidėti. Kita savivaldybių funkcionavimo problema yra jų finansinis savarankiškumas. Savivaldybės tturi ribotus savus finansinius išteklius. Didžioji dalis savų finansinių išteklių yra gaunama iš fizinių asmenų pajamų mokesčio, žemės ir nekilnojamojo turto mokesčio. Savi finansiniai ištekliai, kuriais savivaldybės gali laisvai disponuoti, sudaro tik nedidelę dalį jų biudžeto. Didžioji dalis savivaldybių biudžeto yra formuojama iš valstybės dotacijų, skirtų valstybinėms (perduotoms savivaldybėms) funkcijoms atlikti. Esant tokiai fiskalinei sistemai, savivaldybės turi labai ribotas galimybes aktyviai dalyvauti savo teritorijos ekonominėje ir socialinėje plėtroje. Naujų investuotojų pritraukimas, sudarant jiems palankias sąlygas, yra labai ribotas ir vykdomas ssavų finansinių išteklių sąskaita.

Lietuvos teritorinė administracinė reforma nepripažino ir neįteisino savivaldos žemiausiame lokaliniame teritoriniame lygmenyje. Vietoj 1994 m. panaikintų sovietinių apylinkių įteisintos seniūnijos tapo tik savivaldybės administracijos struktūriniais teritoriniais padaliniais. Lokalinės savivaldos institucijų nebuvimas ne tik atitolina valdžią nuo piliečių, bet ir stabdo kaimo socialinę bei ekonominę plėtrą. O kitos pokomunistinės šalys įtvirtino Vakarų Europos institucinio modelio principus, kurie remiasi politine demokratija ir savivalda lokaliniu (komunų) lygmeniu. Net ir labai nedidelių komunų gyventojai daugumoje Vakarų Europos ir pokomunistinės Vidurio Europos šalių turi savivaldos teisę, veikimo, iniciatyvos ir sprendimo laisvę tvarkant vietinius reikalus . Komunos turi renkamą atstovaujamąją instituciją, kurią apibendrintai galima vadinti taryba, bei vykdomąją instituciją – merą, kurį, pavyzdžiui, Čekijoje renka taryba, o Lenkijoje ir Vengrijoje – tiesiogiai gyventojai. Kaip juridiniai asmenys komunos disponuoja žeme ir kitu nekilnojamuoju turtu, turi savo biudžetą ir pajamas. Jos yra atsakingos už ikimokyklinį ir pradinį mokymą, pirminę sveikatos priežiūrą, socialines bei kultūrines paslaugas, prižiūri ir plėtoja infrastruktūrą (vietinius kelius, vandentiekį, vandens valymo įrenginius ir t. t.), organizuoja civilinę ir priešgaisrinę saugą. Taip pat jos gali turėti ir valstybės deleguotų kompetencijų, pavyzdžiui, atlikti civilinės metrikacijos funkciją, vesti įmonių registrą. Lietuvoje dažnai keliamas klausimas, kokio dydžio teritorijos administraciniai vienetai per savo išrinktas valdžios institucijas ggali sugebėti tvarkyti savo reikalus? Tai svarbus klausimas, nes savivaldybės dydis, tiksliau, jos gyventojų skaičius, yra svarbus rodiklis, nuo kurio priklauso savivaldybės biudžeto pajamos ir pajėgumas vykdyti savo funkcijas. Vidurio Europos šalyse kartu su savivaldos pripažinimu žemiausiame teritoriniame lygmenyje vyko ir teritorinių vienetų smulkėjimo procesas. Puikus to pavyzdys yra Čekija, kurioje įvyko didžiausia teritorinių vienetų fragmentacija, todėl dabar šioje šalyje net keturi penktadaliai komunų neturi ir 1 tūkst. gyventojų. Kaimai (daugiausia maži, turintys apie 200 gyventojų), kurie sovietiniais metais prarado administracines teises, pasikeitus režimui siekė jas atgauti. Čekijoje 1990–1992 m. buvo įkurta 2000 naujų lokalinių savivaldybių. Apie ketvirtadalis Čekijos komunų (lokalinių savivaldybių) turi mažiau nei 200 gyventojų, o trečdalyje savivaldybių gyvena nuo 200 iki 500 gyventojų. Plotu panašioje Latvijoje lokalinės savivaldos lygmuo išlaikytas, savivaldybės čia nedidelės, veikia net 532 valsčių ir miestų savivaldybės. Vidurio Europos pokomunistinėse valstybėse teritorijos administracinio suskirstymo ir savivaldybių susmulkėjimas vyko visuomenės iniciatyva ir rodo valdymo decentralizavimo poreikį, vietinių bendruomenių norą grįžti prie tradicinių, vadinamųjų „konkrečių teritorinių ribų“, tai yra prie teritorijos, kurioje gyventojai save suvokia kaip bendruomenę.

Lietuvoje reforma įteisino savivaldą tik buvusių rajonų lygmenyje, neleido sukurti demokratinio valdymo struktūrų kaimuose ir nedideliuose miesteliuose, suvaržė kaimo visuomenės galimybes aktyviai dalyvauti sprendžiant vietinius reikalus. Net ir seniūnai dažnai ttampa „politiniais“ pareigūnais ir skiriami dominuojančios politinės daugumos parinkimu. Rajono savivaldybės yra didelės, jų institucijos nutolusios nuo kasdienių kaimo problemų ir realiai neatstovauja kaimo žmonėms. Pagrindinis dėmesys paprastai yra skiriamas savivaldybės centro socialinei ir ekonominei plėtrai. Toks institucinės aplinkos nebuvimas ir savivaldybių atstovaujamosios valdžios abejingumas vietinių bendruomenių problemoms sukėlė visuomenės judėjimą „iš apačios“, kuris formalizavosi kuriant vietines kaimo bendruomenes. Šiuo metu, ypač kaimo teritorijose, veikia apie 800 kaimo bendruomenių. Bendruomenės kuriasi naujojo kaimo elito, tai yra kaimo mokytojų, kultūros namų darbuotojų, o dažnai ir seniūnų iniciatyva. Tai neformalios teritorinės institucijos, kurios jungia vietinę bendruomenę ir atlieka nemažai kultūrinių bei socialinių funkcijų. Tačiau savų finansinių išteklių, patirties ir laiko trūkumas joms yra kliūtis plėsti veiklą bei dalyvauti įvairiuose projektuose, kurie leistų spręsti vietinės bendruomenės problemas. Galbūt ateis toks laikas, kai stiprėjančios kaimo bendruomenės taps socialine ir politine jėga, kuri iškels klausimą dėl teritorinės administracinės reformos lokaliniame lygmenyje būtinumo ir prisidės prie decentralizacijos ir demokratizacijos proceso Lietuvoje.

Reformos neužbaigtumas trukdo ne tik tolygesniam šalies teritorijos vystimuisi, bet ir teritorinės savivaldos, kaip vienos iš svarbiausių institucijų modernioje demokratinėje valstybėje, plėtrai. Kartu komplikuojasi ir teritorinės savimonės formavimasis. Administracinės teritorinės reformos lėtumas daro tiesioginę įtaką teritorinei visuomenės raidai, ypač kaimo teritorijose, bei prisideda prie regionų

socialinių ir ekonominių skirtumų didėjimo. Sukurtų teritorinių bendruomenių savivaldos nepakankamumas bei regioninių ir lokalinių savivaldos institucijų nebuvimas stabdo raidą atskiruose teritoriniuose lygmenyse. Taigi teritorinės-institucinės sistemos, kuri remtųsi savivalda, kaip vienu iš demokratijos principų, reforma nėra baigta.

5. Išvados

Apibendrinant visą, kas buvo parašyta, galime teigti, kad vien XX a. Lietuvoje teritorinio valdymo ir savivaldos modeliai daug kartų keitėsi. Vyravo centralizuotas valdymas, savivalda buvo ribojama arba minimali. Tai neleido plėtotis teritorinei savivaldai ir bendruomeniškumo tradicijoms, nes didėjo gyventojų abejingumas visuomenės reikalams. Vos ppradėjęs formuotis tarpukaryje teritorinis tapatumas sovietmečiu buvo visiškai sugriautas. Naujo teritorinio valdymo ir savivaldos diegimo procesas užtruko, tapo labai komplikuotas. Buvo blaškomasi tarp centralizuoto valdymo ir didesnės savivaldos. Lietuvos valdžia prioritetą nuo pat pradžių teikė ir tebeteikia regioninio valdymo reformai, o apie lokalinę savivaldą beveik nekalbama. Reformų tikslai yra šie:

• pakeisti valdymo santykius tarp valstybės viešojo administravimo institucijų, atsižvelgiant į integracijos į Europos Sąjungą sąlygas;

• tobulinti viešojo administravimo institucijų veiklą, kad jos vykdytų tik valstybei būtinas funkcijas, kurių negali vykdyti kitų lygių iinstitucijos;

• sukurti optimalią viešojo administravimo institucijų struktūrą, pajėgią įgyvendinti šalies regioninę politiką;

• atsižvelgiant į Europos savivaldos chartijos reikalavimus, perduoti savivaldybėms funkcijas, susijusias su gyventojų reikmėmis ir poreikių tenkinimu.

Teritorinio valdymo pertvarkymo ir decentralizavimo problema Lietuvoje ir šiandien lieka aktuali. Šią problemą būtų galima sspręsti dviem būdais – arba smulkinti esamų savivaldybių tinklą (kaip ir buvo užsibrėžusi Vyriausybė), arba įteisinti savivaldą lokaliniame lygmenyje.

Literatūros sąrašas

• Lietuvos Respublikos vyriausybės nutarimas „Dėl kai kurių centrinio valdymo institucijų vykdomų funkcijų decentralizavimo ir dekoncentravimo koncepcijos patvirtinimo“. 2003 m. birželio 25 d. Nr. 824

• Lietuvos Respublikos vyriausybės nutarimas „Dėl viešojo administravimo plėtros iki 2010 metų strategijos patvirtinimo“. 2004 m. balandžio 28 d. Nr. 488

• Lietuvos Respublikos Vyriausybės nutarimas „Dėl viešojo administravimo plėtros iki 2010 metų strategijos“. 2004 m. balandžio 28 d. Nr. 488

• Lietuvos Respublikos vyriausybės nutarimas „Dėl apskričių valdymo reformos koncepcijos, apskričių teritorinės reformos krypčių ir apskričių teritorinės reformos krypčių pateikimo visuomenei svarstyti priemonių plano“. 2001 m. balandžio 26 d.

Nr. 476